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论物权法中物权法定的基本内涵与适用/杨秀华

时间:2024-07-22 17:18:59 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8206
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  物权法定主义,系19世纪近代各国进行民法典编撰运动以来,各国关于物权法的一项基本原则,在物权法的结构体系中居于枢纽地位,其含义是指物权的种类和内容由民法和其他法律统一规定,不允许当事人依自己的意思自由创设、变更。亦即,除民法或其他法律有明文规定的物权外,当事人不得任意创设物权,也不得变更民法或其他法律所规定的物权的内容。近代大陆法系各国及地区民法均明确规定:物权的创设,以采取法定主义为基本原则。物权法定也是我国《物权法》的一项基本原则,这一基本原则体现在我国的《物权法》和其他相关法律之中,物权法定对维护我国的经济秩序有着极为重要的意义,违反物权法定原则将会导致一定的法律后果,根据不同的情况,违反物权法定主义原则的法律后果不尽相同。

  一、中国《物权法》中物权法定的基本内涵

  (一)立法规定

  《物权法》第五条规定:物权的种类和内容,由法律规定。《物权法》第八条:其他相关法律对物权另有特别规定的,依照其规定。《物权法》第5条是对物权法定原则最经典的描述。近现代大陆法系各国普遍把物权法定奉为物权法的一项基本原则。但是我国《物权法》并没有坚持完全的或者说僵化的物权法定原则。其中,《物权法》第八条所确立的特别法优先适用规则即是对物权法定原则的一种突破。在物权法定的前提下,物权是一个由数量有限之法律所规定的框架性体系, 也是一个由数量有限之物权所构成的封闭性体系,当事人只能在此范围内选择所需的物权,为了明确这个范围, 就必须对所涉及物权的法律进行梳理,以整理物权体系。这个工作在我国特别有意义,因为我国在《物权法》制定颁布之前,已经有相当数量的法律涉及物权,这些法律有的与《物权法》为同位法,有的则与《物权法》形成特别法和一般法的关系,其中的物权类型有重合也有不同,需要特别关注。在我国最高立法机关制定的、可以进入法律适用和操作机制的法律中,物权法性质的规范主要有:

  1.民事法律对物权的规定

  在全国人大制定的法律中, 涉及物权的法律主要是《民法通则》、《合同法》和《物权法》。具体而言: (1)《民法通则》规定了财产所有权、国有土地使用权、集体或者国有归集体使用的土地的承包经营权、国有森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源的使用权、采矿权、集体或者国有归集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权;(2)《合同法》规定了所有权保留、法定抵押权;(3)《物权法》规定了国家所有权、集体所有权、个人所有权、建筑物区分所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、一般抵押权和最高额抵押权、动产质权和权利质权、留置权。

  2.其他法律对物权的规定

  全国人大常委会制定的法律中涉及的物权种类主要有:(1)《土地管理法》规定了土地所有权、宅基地、自留地、自留山的农民集体所有权、土地使用权、农民集体土地的建设用地使用权、林地、草原的所有权和使用权、水面、滩涂的养殖使用权、农民集体所有权土地和国有土地的承包经营权;(2)《城市房地产管理法》规定了土地使用权、房屋抵押权;(3)《土地承包法》规定了土地承包经营权;( 4)《海域使用管理法》规定了海域所有权、海域使用权;(5)《水法》规定了水资源的所有权和使用权;(6)《森林法》规定了森林、林木、林地所有权和使用权;(7)《煤炭法》规定了煤炭资源的国家所有权;(8)《矿产资源法》规定了矿产资源所有权、探矿权、采矿权;(9)《草原法》规定了草原的国家所有权和集体所有权、草原的使用权、草原的承包经营权;(10)《农业法》规定了农村承包土地的使用权;(11)《民用航空法》规定了民用航空器所有权、民用航空器抵押权;(12)《海商法》规定了船舶所有权、船舶抵押权;(13)《担保法》规定了一般抵押权和最高额抵押权、动产质押权和权利质押权、留置权。

  通过以上分析,可以看出我国的物权体系构成为:(1)所有权,指所有人在法律限制的范围内,对所有物为全面支配的物权(2)用益物权,指对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利,包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、森林、草原等自然资源使用权。(3)担保物权,指债权人以确保债务的清偿为目的,而于债务人或第三人所有的物或权利上设定的定限物权,主要包括抵押权、质权、留置权和所有权保留。

  (二)基本内涵

  《物权法》第五条规定“物权的种类和内容,由法律规定” ,包含二层含义。

  1.我国法律中的“类型强制”

  我国法律(这里的法律不限于物权法,包括全国人民代表大会及其常务委员会制定的成文的法律规范)应当对物权的种类作出明确的规定。以我国物权法的规定为例,我国物权法第二条规定了所有权、用益物权、担保物权三大物权类型,在这三大物权类型下面又规定了若千具体的物权类型。因此,对我国物权法第五条物权的种类由法律规定的理解应该是:物权的大的种类和隶属于大的种类的子种类都由法律规定。在我国法律对物权的种类作出了明确规定之后,我国境内的当事人从事民事法律活动,只能设立我国法律明文规定的物权类型(子种类),而不得创设或约定设立我国现行法律没有予以规定或者认可的物权种类(即所谓的物权“类型强制”)。“类型强制”包括三种情况,分别是:1.当事人不得创设我国现行法律没有规定的新的物权种类。例如,在物权法第十七章规定的质权下又具体规定了动产质权和权利质权两种质权,这表明我国法律目前只承认这两类质权,当事人就不能创设出新的质权类型,例如不动产质权。2.当事人不得约定设立我国历史上曾经存在但现行法律没有规定的旧的物权类型。例如典权,尽管在我国历史上曾经存在了很长一段时,民国政府时期制定的民法典对其做了明确规定,且该民法典在我国台湾地区仍然生效,中国大陆很多百姓也对之也十分了解,而且中国大陆有学者也认为典权制度作为“老祖宗创造出来的物权, 具有极大的灵活性,可以满足产权人的特殊需求” ,并极力主张在物权法中对之予以规定,但由于是我国物权法没有明文规定典权,所以,当事人就不得约定设立典权这一物权类型.或者即使有人相互作出了与典权内容相似的约定,法律也不会赋予当事人享有典权的权利。3.当事人不得设立其他国家法律规定的物权类型。 例如浮动担保,在英美法系国家被法律认可,但由于我国法律没有规定这项担保制度, 所以我国当事人就不得约定设立浮动担保。

  2.我国法律中的“类型固定”

  我国法律(这里的法律不限于物权法,包括全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律规范)应当对己经作出明确的规定的物权类型的内容进一涉作出明确规定,包括大的物权类型和子种类物权类型。在物权法对某类物权的内容作出规定之后,当事人就不得创设与法律规定的物权内容相违背的物权。仍然以我国物权法为例,我国物权法在第一编总则中对物权的种类作出规定后在第二编和第三编第四编分别对所有权、用益物权、担保物权这三个大的物权类型做出了具体的规定。在对这三类物权进行规定时,在独立成章的“一般规定”中对它们的内容作出了具体规定。例如物权法第二编规定了所有权,在这一编的首章(第四章一般规定)规定:“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利” 。在第五章对国家所有权和集体所有权、私人所有权作出了具体规定。根据我国物权法和相关法律的规定,我国国家所有权和集体所有权的一项重要内容就是对土地的所有权。与之相对应,我国私人所有权就没有对土地拥有所有权的内容。因此,我国境内的当事人不得创设以私人对土地拥有所有权为内容的私人所有权。

  再如, 我国物权法第六章对建筑物区分所有权的内容做了规定,即“业主对建筑物的住宅!经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”,其中一个十分重要的内容就是建筑物专有部分以外的共有部分由全体业主共有。因此,我国房地产开发商在销售房产的过程中,就不得与顶层房产购买者在合同中约定顶层房产购买者有权独自占有使用其房产的外层上部地面和空间,因为这改变了我国物权法规定的建筑物区分所有权的内容。

  二、违反物权法定的效力及其司法适用

  (一)违反物权法定的效力

  物权法定作为《物权法》的一项基本原则,违反物权法定将会带来不利的法律后果,讨论违反物权法定原则的后果问题,首先应当区别合同关系与物权关系。设定物权类型和确定物权内容的合同,属于合同关系,应当由合同法来加以调整。这就是说,只要当事人就设定物权类型和确定物权内容的主要条款达成合意,符合合同法规定合同生效的条件,该合同就可以产生效力,当事人就应当受到该合同的拘束。然而,就设定物权与变动物权而言,属于物权关系的范畴,应当由物权法来加以调整。按照物权法定原则的要求,违反物权法定将导致设定与变动物权的行为无效,物权不能有效地设立与变动,但这并不影响合同地效力。

  1.物权法上的效果

  物权的变动是物权法上的重要而基本的问题。物权的变动,是指物权发生、转移、变更和消灭。物权的变动,就物权自身而言,是物权的运动状态;就物权主体而言,则为物权的得丧变更;就法律关系而言,是指人与人之间对于物之支配与归属关系的变化。违反物权法定原则,物权就不会发生变动的效果,具体说来有以下几种情况。第一, 违反种类法定。这是指当事人在合同中创设了法律没有规定的物权类型。种类法定在物权法定原则中相对于其他方面更为严格,除了在例外的情况下可以由司法解释创设物权的类型之外,当事人所创设的物权必须要有严格的法律依据,否则不能产生物权设定的效果。第二,违反内容的法定。违反物权内容的法定要依据具体情况来决定。首先,要确定该内容是否属于该物权的基本内容,如果属于基本内容,则不能由当事人随意创设。例如,关于抵押权所具有的优先受偿权,属于法律确定抵押权的基本内容,当事人之间的合同不能对此加以改变。如果当事人在合同中对所有权或其他物权的行使进行了某些限制,尽管这些限制没有明确的法律依据,但因为这些限制没有改变物权的基本内容,就不能认为当事人的这些约定都是无效的。其次,要区分是否属于法律关于内容的禁止性规定。例如,关于流质契约的规定,如果违反应当导致其无效。在此需要讨论的是,对于法律没有规定的一些有关物权的内容,是否允许当事人约定。关键看是否违反了法律的强制性规定。如果当事人约定了法律没有规定的内容, 也不宜简单地认为这些约定都是无效的,而要考虑到当事人约定的内容是否属于法律禁止之列,是否改变了物权的基本内容,是否因为这些约定而改变了物权的类型。否则,这些约定应该是有效的。例如承包经营权、动产抵押等物权的设立可以不办理登记手续。第三,违反公示方法。从原则上说,我国《物权法草案》原则上采用的是公示要件主义,只是在例外情况下规定当事人可以不采取一定的公示方法设立与移转物权。所以公示方法的设定必须要符合法律的强制性规定。如果没有依照公示方法来设定,应该认为不能产生物权设定和变动的效果。问题在于,违反公示方法并不是在所有情况下, 都必然导致物权不能设立。如果法律允许不采用一定的公示方法, 可以设定和变动物权,或者法律没有限定必须采用某一种公示方法,当事人仍然具有公示方法选择的自由。例如,当事人设定动产抵押时, 没有办理登记, 而只是交付了动产,可以认为动产抵押没有设立,但可以解释为设立了动产质权。也就是说,如果没有按照某一种公示方法而采用了另外一种公示方法,并非一定导致物权不能设定,可能只是导致某一种物权没有设立,但设立了另外一种物权。第四,违反物权的效力。通常来说,物权的效力是法律所赋予的物权设立的结果。物权之所以具有关涉第三人的利益和交易安全的性质,很大程度上是因为物权所具有的对世效力以及优先效力决定的。所以,物权的效力也不能由当事人自由约定。仅使其具有一定之物权效果即可符合社会之需要者,得依个别具体情形赋予若干物权效果。如果当事人在合同中约定物权具有特殊的效力,而实际上法律并没有赋予其该种效力,在此情况下,只能认为当事人关于效力的约定只能在它们之间产生效力,不能对第三人产生效力。因此当事人关于约定的效力并非都是无效的。

  2.合同法上的效果

  民事法律行为是引起物权变动的原因之一,引起物权变动的法律行为包括单方法律行为和双方法律行为。双方法律行为,如设定、变更及转让物权的契约行为,这是物权变动的最常见、最主要的原因。我国《物权法》关于物权变动采取了效力区分原则。区分原则,是指在发生物权变动时,物权变动的原因与物权变动的结果作为两个法律事实,他们成立生效依据不同的法律依据的原则。物权变动的原因行为,不能引起物权变动的后果,因为原因行为发生时,物权处分行为还不存在,将来不一定能成就。所以原因行为不以物权的变动为必要条件,成立与生效只能依据其自身要件来判断,而不能以物权的变动是否成立为判断标准。物权法定虽然具有强行性,但这种强行性与法律的禁止性规定仍有一定的差异,违反物权法定原则和合同法中违反强行性规定导致合同无效不同。《物权法草案》第15条规定:“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同,除法律另有规定或者合同另有约定外,自合同成立时生效;未办理物权登记的, 不影响合同效力。”这就意味着,凡是违反了法定的公示方法的,应当认定物权不能有效设定,但并不影响设定和变动物权的合同的效力。

  (二)违反物权法定的实际应用

  稍微提及物权法定对现实集中典型的非法定物权,进行讨论

最高人民法院关于“亲告罪”或“告诉乃论”问题的复示

最高人民法院


最高人民法院关于“亲告罪”或“告诉乃论”问题的复示

1951年3月27日,最高人民法院

最高人民法院华东分院:
关于亲告罪或告诉乃论的问题,一般情况与有配偶之人通奸,法院应以告诉为处刑条件。告诉人不告诉其配偶者,法院即可不理,告诉人撤回者亦然。至于告诉人对配偶与相奸人一同告诉或单对一人告诉一点,我们同意你院提出之意见,这是可以的,法院应予审判。告诉人对两人都告诉,而单对一人撤回,法院对未经撤回告诉的一人仍有权审判。

附:最高人民法院华东分院请示“亲告罪”“告诉乃论”问题的报告 (1950年12月19日)
皖南人民法院所提出亲告罪应如何处理?举例:(一)甲有配偶乙,而与丙通奸,乙知悉甲与丙之奸情后,仅诉请对丙论罪科刑,此种情形,法院究系(1)依乙之意思处理,抑(2)对于甲和丙一并论处或(3)乙既宽恕甲,则对丙亦不得告诉,应不受理。(二)甲知悉其配偶乙与丙奸情后,向法院告诉,在判决前甲撤回对乙之告诉,在此种情形,法院是否(1)因甲撤回对乙之告诉,即单独处丙以罪刑,而不追究乙。(2)甲既撤回对乙告诉,则对丙之告诉是否亦认为撤回,不再追究。(3)甲仅撤回对乙之告诉,未撤回对丙之告诉,是否认其撤回无效,仍应对乙与丙一并论罪。
我院认为亲告罪应如何处理,所讲亲告罪或告诉乃论,我们本无此项规定犯罪之对于社会公益无甚危害性,仅损害了私人权益而且情节轻微的,应该由被害人或者利害关系人控告,否则,法院可以不加处理,但这些只是一个原则而已。就以所举的通奸罪而论,如地主某倚势与其佃农之妻通奸,佃农性懦,解放后仍不敢控告,那么我们并不拘泥于什么“亲告”或“告诉乃论”,政府可以主动地加以处理的。所以对于这是否亲告,也不必十分呆板。
所举例(一)、(二)是所谓“告诉不可分”“撤回不可分”的两种情形,这两个问题,在法典未颁布前,尚难以作有系统的论述,再碰到具体问题时应该灵活处理的。例如:地主甲诱农民之妻丙与之通奸,甲之妻乙要单独告丙不告甲,这种情形告诉,就不可分。反之,如农民乙之妻甲,受二流子丙引诱通奸,乙告丙而不告甲时,可以准许,这就是告诉可以分了。撤回时亦同。一般的情形,告诉人不告诉配偶或告诉后又撤回的情形,为了维护告诉人及其妻的感情起见,是可以准许的。相奸人是否一定要办或不办,法院有权决定,总之,是应该具体地分析具体情况,再定出适合的办法来,目前尚难订出抽象原则,亦无此必要,是否正当请示。


长沙市人民政府关于落实科学发展观进一步加强环境保护的决定(试行)

湖南省长沙市人民政府


长沙市人民政府
关于落实科学发展观进一步加强
环境保护的决定(试行)
              
长政发〔2006〕42号

各区、县(市)人民政府,市直机关各单位:
  为深入贯彻省第六次环境保护大会和《湖南省人民政府关于落实科学发展观切实加强环境保护的决定》(湘政发〔2006〕23号)文件精神,全面落实科学发展观,进一步加强我市环境保护,促进经济、社会和环境的全面协调、可持续发展,建设繁荣创新文明和谐的长沙,特作出如下决定。
  一、把环境保护摆到更加重要的战略位置
  (一)认清我市环境形势。“十五”期间,市委、市政府高度重视环境保护工作,采取一系列重大举措,突出污染防治,加强生态建设,注重环境保护,在全市经济社会快速发展的同时环境质量总体保持稳定。但是,全市环境形势依然严峻,主要污染物仍超出环境承载能力,城区扬尘、二氧化硫、噪声、油烟污染和农村生态环境问题突出,空气质量和部分功能区水质还不能稳定达到标准,粗放式生产经营带来的环境安全隐患和过度开发建设浪费资源、破坏生态环境的问题在一些地方不同程度存在,这些问题亟待解决。
  (二)加快推进环境保护实现三个转变。一是从重经济增长轻环境保护向环境保护与经济增长并重转变;二是从环境保护滞后于经济发展向环境保护和经济发展同步转变;三是从主要运用行政手段保护环境向综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题转变。坚决摒弃以牺牲环境换取经济增长的做法,始终以环境保护优化经济增长,从根本上解决环境保护与经济发展的矛盾,实现环境保护与经济建设同步发展。
  二、用科学发展观统领环境保护工作
  (一)明确指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,按照全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求,坚持环境保护基本国策,积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变,以环境保护优化经济增长,切实改变“先污染后治理、边治理边破坏”的状况,依靠科技进步,倡导生态文明,推进清洁生产,发展循环经济,强化环境法治,提升环境质量,建设资源节约型和环境友好型社会,努力让人民群众喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物,在良好的环境中生产生活。
  (二)落实目标任务。全面落实长沙市经济社会发展“十一五”规划提出的环境保护目标任务,主要污染物排放总量得到有效控制,重点行业的污染排放强度明显下降,城镇空气质量、城乡居民饮用水水源水质好转,生态功能保护区、自然保护区等生态功能基本稳定,核与辐射安全得到保障。到2010年,全市化学需氧量、二氧化硫排放量比2005年分别削减18.78%、16.4%,镉、砷排放量削减25%,万元GDP能耗降低20%。地表水环境功能区达标率达到90%,城镇集中式饮用水源地水质达标率达到98%,市区和县(市)城区空气质量优良天数大于292天/年。市区城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别达到80%、100%,县(市)城区污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别达到60%。全市工业固体废物综合利用率达到90%。城市区域环境噪声小于55分贝,交通干线噪声平均值控制在70分贝以下。全市森林覆盖率达到57%。县(市)建立生活污水处理厂和生活垃圾无害化处理场,出境断面水质达到Ⅲ类标准,市界出境断面水质好于入境断面水质。
  三、切实解决突出的环境问题
  (一)加强重点水域污染防治。以湘江长沙段、浏阳河、捞刀河、沩水等主要流域为重点,深入开展水环境污染综合整治。有关区、县(市)政府要按照水环境功能区划达标要求,完善流域水污染防治规划,加快防治步伐,坚决取缔现有年生产能力10吨以下的小炼铟企业,限期关闭镉、砷、铅污染严重的企业,综合防治造纸、化工等企业污染,防治产业梯级转移对重点水域的污染,遏制水域富营养化趋势。开展饮用水源地环境普查和地下水污染专项调查,编制饮用水源地环境保护规划,科学划定、调整饮用水源保护区,加快引水及水质环境工程建设。年内取缔地表饮用水水源一级保护区内的工业企业排污口,2007年底前关闭地表饮用水源二级保护区内的排污口。城镇集中式饮用水源一级保护区内禁止排放污水,禁止从事水上餐饮和其他污染水体的活动,公安、航监、水利、城管等部门应切实履行职责。建立健全饮用水源地安全预警制度,定期发布饮用水源地水质监测信息,加强饮用水水源和供水水质监控,建立健全饮用水水源污染事故特别是枯水期饮水安全应急预案,强化水污染事故的预防和应急处理,确保饮水安全。
  (二)加强工业污染防治。采取关停、淘汰、退转、改造、限期治理等措施,巩固工业污染源主要污染物治理达标成果,实现工业污染源全面达标排放。加快推进化工、建材、造纸、煤炭和机械等重点行业的污染治理,坚决淘汰窑径2.2米以下的水泥机械化立窑生产线、水泥土(蛋)窑和普通立窑以及没有规范化堆渣场的电解锰企业等。所有工业企业必须保证污染防治设施正常运行,重点排污单位按规定安装在线监控设施。“十一五”期间要完成市区长元人造板厂、601和651化学危险品仓库及二环线范围内有关企业的调整搬迁,推进企业技术改造升级。加强工业园区污染防治。所有工业园区必须进行园区建设环境保护规划和园区规划环评,综合防治污水、废水、废气、噪声等污染,确保达标排放。强化园区及园区企业ISO14000环境管理体系认证,提高环境管理水平。切实加强对危险废物和危险化学危险品生产、储存、运输、处置的监管,加快对铬渣等遗留污染物的治理。2007年底前,医疗废物处置中心建成投入使用,2008年底前危险废物处置中心建成投入使用。大力发展循环经济,提高资源利用率和减少废物排放为目标,推进节能、节水、节材、节地和资源综合利用,大力推广清洁生产,强制进行清洁生产审计。工业园区要积极开展循环经济、清洁生产试点。
  (三)加强城市环境综合整治。以改善空气质量为重点,大力开展市区和县(市)城区的环境综合整治,全面提高人居环境质量。加强二氧化硫污染综合整治。推广清洁能源,
2007年底前市区三环线范围内所有燃煤锅炉一律拆除、改烧清洁能源,县(市)要制定实施清洁能源推广使用规划。加强扬尘污染综合整治。科学规划、合理布局城市建设工程,严格规范渣土运输和施工工地管理,强化建设工程的防尘措施;加强对道路的硬化处理、洒水降尘保洁、开控作业防尘和城市绿化建设;严禁街头烧烤、焚烧杂物。对各区政府和建设、城管、环保等职能部门实行扬尘污染防治目标责任制考核,对制造扬尘污染的单位和个人依法处理。加强油烟、噪声污染综合整治。新建餐饮、娱乐场所,需要进行环境影响评价的,经环保部门审批环境影响评价文件后,方可办理相关手续。全面清理已建成营业的餐饮、娱乐场所,造成环境污染的予以综合整治,整治无望的,依法责令停止营业或予以关闭。餐饮场所必须确保油烟、噪声达标排放,完善污水处理设施,使用清洁能源。娱乐场所的边界噪声,必须符合国家规定标准。依法整治建筑噪声、交通噪声、工业噪声、社会生活噪声污染。加强机动车尾气污染综合整治。逐步推行“简易工况法”检测机动车尾气,禁止尾气排放不达标的机动车上路行驶,到2010年机动车尾气排放达到国家Ⅲ类标准。加快CNG(压缩天然气)等清洁汽车的推广使用,严格机动车报废制度,加强机动车出厂产品的检测,从源头上控制机动车尾气污染。加强城市环保基础设施建设和营运管理。加快城市污水处理厂建设,已建成的污水处理厂,一年内实际处理污水量不低于设计能力的60%,三年内实际处理量不低于设计能力的75%,三年后实际处理量不低于设计能力。建成区特别是城市成片区域改造和规划区范围内的新建项目,必须按雨污分流进行规划、建设排水管网。加强公共场所室内环境污染和城乡结合部环境污染的综合整治。加快实施长株潭环境同治规划,加强与株洲、湘潭两市环境保护合作。积极开展环境保护模范城市、生态城市创建活动。
  (四)加强农村生态环境保护。各级政府要将农村生态环境保护纳入社会主义新农村建设整体规划,积极实施农村小康环保计划和以“清洁家园、清洁水源、清洁田园、清洁能源”为主要内容的农村治污清洁工程,切实解决农村水源污染等突出的环境问题。2007年底前各区、县(市)政府要组织编制完成并实施镇(乡)生态环境保护规划,加快村、镇(乡)生活污水、垃圾处理等环保基础设施建设。要以土壤、水源污染综合治理为重点,加大农村面源污染防治力度。指导农民科学使用农药、化肥、农膜和无公害农产品、绿色食品、有机食品的生产。规模化畜禽养殖场必须在2007年底前实现污染物达标排放。大力发展农村生态经济和以沼气为主的农村清洁能源。因地制宜开展沼渣、沼液和秸秆综合利用,切实改善农村生产、生活条件。强化对水源、土地、森林、矿产等自然资源的生态保护。对浏阳河、捞刀河、沩水上游重点水源涵养区、自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水源区和水土保持重点预防区等重要生态功能区实施控制性保护。加大水土流失治理力度,强化矿山生态环境保护与恢复治理。大力开展环境优美乡镇和生态文明村创建活动。
  (五)加强放射源监管。全面加强核与辐射环境安全监管,保证辐射及伴有辐射的建设项目环评与“三同时”执行率达到100%。严格生产、销售、使用放射性同位素与射线装置单位的辐射环境安全许可和统一监管,加强废弃、闲置放射源的收贮和监管,定点安全处置放射性废物。建立市、区、县(市)辐射环境管理网络,落实机构、人员、编制和经费,健全辐射环境安全监控和应急体系。
  四、完善和落实环境保护的政策措施
  (一)控制污染物排放总量。对全市主要污染物排放实行总量控制。各级政府要将控制指标分解落实到各排污单位,各地、各单位必须严格执行,不得突破。依法严格实行排污许可证制度,禁止无证或超总量排污。严格执行项目建设必须同步削减所在地原有相应污染物排放量的制度,实施环境治理工程,推行清洁生产,淘汰落后生产能力,加快削减污染物排放总量。将能耗指标和污染物排放指标纳入经济社会发展综合评价体系,每半年公布一次各地和主要行业的能源消耗、主要污染物排放情况,对排名靠后的地方和行业、企业实行挂牌督办。
  (二)完善环境功能区划。各区、县(市)要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量、国家产业政策和我市经济社会发展“十一五”规划,划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等4类主体功能区域,明确不同区域的功能定位和发展方向。在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地方实行优化开发,大力发展高新技术、环保产业、新型工业,优化产业结构,加快产业和产品的升级换代,率先完成排污总量削减任务,做到增产减污;在环境仍有一定容量、资源较为丰富、发展潜力较大的地区实行重点开发,加快基础设施建设,科学合理利用环境承载能力,推进新型工业化和城镇化,同时严格控制污染物排放总量,做到增产不增污;在生态环境脆弱的地方和重要生态功能保护区实行限制开发,在坚持保护优先的前提下,合理选择发展方向,发展特色优势产业,确保生态功能的恢复和保育,逐步恢复生态平衡;在自然保护区和具有特殊保护价值的地方实行禁止开发,依法实施保护,严禁不符合规定的开发活动。
  (三)严格建设项目环境准入。严格建设项目环境准入。针对不同区域、不同行业,制定严格的环境准入条件。对不符合环保法律法规、产业政策的项目,对选址、布局不合理的项目,对饮用水源保护区等环境敏感地区产生重大不利影响、群众反应强烈的项目,对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区的新增污染项目,一律不予审批。强化规划环境影响评价和战略环境影响评价,市政府及其有关部门组织编制的土地利用和区域流域建设、开发利用规划,在报批时应当同时提交有关环境影响评价文件。凡依法应经环保审批的建设项目,实行环保先行审批制度。凡是未依法经环保审批,不符合国家环保法律法规和标准的建设项目,发改委等部门不得审批或核准立项,国土资源部门不得批准用地和发放采矿许可证,规划部门不得发放规划选址意见书,建设部门不得发放施工许可证和进行竣工验收,安全监管部门不得发放安全生产许可证,工商行政管理部门不得办理工商登记,电力部门不得供电,金融部门不得给予贷款。严肃查处未经环保审批而擅自开工建设或生产的项目,对于其中符合国家产业政策和环保要求的,由有审批权的环保行政主管部门责令停止建设或生产,限期补办环保审批手续;对于不符合国家产业政策和环保要求的项目,由有审批权的环保行政主管部门提请当地人民政府予以关停,并限期恢复建设地原貌。
  (四)落实环保“三同时”保证金制度。认真落实建设项目环保“三同时”保证金制度,按项目环保设施投资的5-20%缴纳“三同时”保证金。确保建设项目环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产实施到位,建设项目的污染防治设施经“三同时”验收合格后,及时将保证金退还给建设单位。建设项目环保设施未按“三同时”要求建设的,“三同时”保证金充作环保专项治理资金,环保行政主管部门不予进行建设项目竣工验收,有关部门不得发放准予生产经营的相关证照。“三同时”保证金具体实施办法按省有关规定执行。
  (五)落实环保经济与价费政策。严格执行环境保护的税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策。落实环保型产品开发、清洁能源和可再生能源利用、垃圾回收、废物综合利用的税收和科技等优惠政策,免征随水费收取的污水处理费的增值税。强制实行企业环境信息公开,评定企业环境信用等级,并在信用评定等体系中纳入环保内容。优先保证污染治理设施建设、运营的用地和用电,对污染治理设备实行加速折旧。完善征收手段,依法、全面、足额征收排污费。建立生态补偿机制、排污权交易制度。落实与环境有关的价费政策,推进资源开发利用和企业生产过程中环境污染外部成本内部化改革。城市(含县城)的水价在2006年底前要包含污水处理费,2008年底前水价构成要包含污水处理设施的建设和运营成本,以保证污水处理设施的正常运行。通过调整水价筹集的污水处理费用不足的城镇,当地财政要对运营成本给予适当补助。完善垃圾处理收费政策,全面推行危险废物处置收费制度。落实水、矿产、森林、土地、动物等资源收费政策,促进环境保护,缓解生态压力。对运用价格政策筹集的污水处理、垃圾处理、危险废物处置、资源补偿等环境保护资金,各级人民政府及其相关部门要加强其使用情况的监督检查,确保专款专用。
  (六)健全环境保护投入机制。各级政府要把环保投入作为公共财政支出的重点。除环保专项资金外,各级财政安排的环保治理等经费要逐年增加,并纳入同级财政预算。“十一五”期间,全市环境保护投资指数占GDP的比例要在2005年的基础上逐年提高。设立环境保护专项资金,市财政每年安排1000万元纳入专项资金,由市环保局、市财政局统一安排使用。各区、县(市)要相应设立环境保护专项资金。各级政府要按照公共财政的要求和环保行政事业编制人数,将环保机构基本经费按当地综合经济部门的标准足额纳入本级财政预算。要加大对污染防治、生态保护、环保监管能力建设的资金投入,对环境监测、监察、核与辐射安全、宣传和应急体系等重要专项业务工作所需经费要重点予以保障。企业要按照“谁污染、谁治理”的原则,加大环保资金投入,落实污染治理的主体责任。以推进污水、垃圾处理市场化为重点,加快环保投融资体制改革,积极引进国外政府贷款、国际金融组织和社会资本投入环境保护事业,形成政府主导、市场推进、多元投入的格局。
  (七)加强环保能力建设。完善环保管理体制,加强市和区、县(市)政府环保行政主管部门机构建设,在中心镇设立环保机构,街道和其他乡镇要有专门人员负责环境监管工作。加强对环境保护工作人员的教育、管理和业务培训,努力建设一支思想好、作风正、懂业务、会管理的环保队伍。区、县(市)级环保部门主要负责人的任免,应当事先征求市级环保部门的意见。各级环保部门专业人员应占本部门总人数的70%以上,达不到要求的,不得录用、调入和安置非环保专业人员。构建先进的环境监测预警体系和完备的环境执法监督体系。在2008年底前,区、县(市)环境监测站、环境监察大队要达到标准化建设要求。加快建立我市重点污染源自动监控中心和环境监测预警、环境执法监督体系,加强环境信息中心及信息网络建设,加强环境科学研究能力建设。
  五、加大环境执法监管力度
  (一)完善环保法规标准体系。要尽快制定社区环境管理办法、园区环境管理办法,出台新农村建设环境保护及公共场所室内环境保护等地方性法规、政府规章和标准,为环境执法监管提供法制保障。
  (二)严格依法行政。环保、城管、公安、卫生、交通、水利、航监、建设、规划、国土、公用事业等部门应增强环境执法意识,切实履行法定职责。强化公众参与环评制度,采取听证会、对污染受害者提供法律援助、聘请环境监督员等形式,提高公众参与环保的力度。要通过加强对执法人员的业务培训,提高执法水平,要加大环境执法力度,重点查处违反环境影响评价法、违反“三同时”制度、不正常运转治污设施、超标或偷排污染物、不执行排污许可证制度、在自然保护区内违法开发建设和违法、违规采选矿造成生态破坏等环境违法案件,将查处情况及时向社会公布。各级政府不得出台违反环保法律法规的规定,不得干扰正常环境执法。各级环保部门要依法加强对排污企业的监督检查,对污染物排放超标或超总量的企业,要责令其限期治理,逾期未完成治理任务的,由作出限期治理决定的环保行政主管部门责令停产整治,并吊销排污许可证。
  六、深化环境保护宣传教育
  各级各部门要高度重视环境宣传教育,强化环境宣传教育工作责任制。环保部门要与新闻单位建立环境新闻通报制度,与社会团体建立环境信息交流制度,与文化部门积极培养环境宣传教育中介机构和民间社会团体,鼓励文化企业、广告公司、演出团体等开展环境宣传教育。司法部门要把环境保护法律法规纳入全民普法教育重要内容。新闻媒体要把加强环保宣传作为一项重要职责,大力宣传环境保护的方针政策,积极推介环保工作先进典型经验,对环境违法典型案例,要按程序予以监督曝光。各级干部培训机构要加强对干部、企事业单位负责人的环保培训。各类学校要深入开展国情省情市情和节约资源保护环境的教育。在广大市民中大力开展环保科普宣传,积极倡导环境文化和生态文明,提升全民环境伦理道德水准,让人民群众真正认识环保、了解环保、支持环保,自觉投身到环保事业中去。广泛开展绿色学校、绿色社区和环境友好企业等绿色创建活动,推动全社会采取有利于环境保护的生产、生活和消费方式,推进资源节约型、环境友好型社会建设。在全市形成政府统一领导,部门各负其责、群众广泛参与的环境宣传教育机制。
  七、切实加强对环境保护工作的领导
  (一)加强组织领导。各级政府要切实加强对环境保护工作的组织领导,将环境保护工作列入政府重要工作议事日程,定期听取环保工作汇报、研究和解决环境保护问题。建立和完善环境与经济综合决策机制,在制定重要规划和开发计划时,要充分考虑资源环境的承载能力,做到未经调查研究不决策,未经科学论证不决策。各级政府都要成立和完善由政府一把手任主任,分管领导任副主任,党政有关部门为成员单位的环境保护协调推进委员会,及时协调解决环保工作重大问题。各级政府及有关部门要明确一名领导分管环保工作。各级政府要向同级党委、人大、政协报告或通报环保工作。
  (二)落实目标责任制。各级政府和有关职能部门要认真落实环保目标责任制,把环保目标任务层层分解落实,强化责任考核,确保各项环保目标任务完成。各级政府一把手是本行政区域环境保护第一责任人,要认真履行职责,加强环保目标管理,确保环境安全。各有关职能部门要各负其责,加强协调配合,认真落实目标责任制,做好相关环保工作。环保部门要做好统一监管和组织协调工作;经济管理部门要积极推进清洁生产和循环经济及环保产业发展,督促企业做好环保工作;科技部门要组织环保科技攻关,解决环保关键技术难题;国土资源部门要加强资源保护和矿山地质环境恢复治理;建设、城管、公用事业等部门要加快生活污水、垃圾处理等基础设施建设,切实加强扬尘污染控制;监察部门要对环境保护中的违法案件严格责任追究;工商部门要及时注销、吊销被依法关闭企业的营业执照;物价部门要加强对环境保护价费政策落实情况的督促检查;安全监管部门要加强危险化学品的安全监管;电力监管和公用事业部门要配合对关闭、停产的违法排污企业进行停电限电、停水处置;公安、交通部门要综合整治机动车、社会生活、道路交通噪声;规划、海事、水利、农业、林业、卫生、旅游等有关部门要依法做好各自领域的环境保护和资源管理工作。
  (三)严格环保绩效考核。从2006年开始,将主要污染物总量控制、环保“三同时”执行率、辖区内空气质量、饮用水安全、流域出境断面水质等主要环境指标纳入各级政府年度工作目标责任制考核,同时纳入领导干部绩效考核体系,考核结果作为领导干部选拔任用和奖惩的重要依据之一。建立环境保护奖惩机制,对落实环保目标责任制工作实绩突出的,给予表彰奖励;对未完成环保目标任务的,要问责、批评和诫免。对违反环保法律法规、造成重大环境污染和生态破坏事故的,有关部门要追究其行政责任,情节严重的,移送司法机关依法处理。
  各区、县(市)人民政府和市直有关部门要认真贯彻国务院、省政府关于加强环境保护的决定和本决定精神,制订措施,抓好落实。市环保局会同市监察局监督检查本决定的贯彻执行情况,每年向市政府书面报告。

            

长沙市人民政府
               二○○六年十月三十日