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隐名出资纠纷司法审裁若干问题探讨/甘培忠

时间:2024-07-22 18:51:08 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8921
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  在公司投资关系中,自然人或企业有时出于特定目的或考虑,选择“藏身幕后”,委托他人代持股权,在公司相关文件中记载他人为股东并作成商业登记,造成“名实不符”的现象。公司法律关系本就错综复杂,隐名出资使公司内外部法律关系增添更多模糊性与不确定性。[1]实际出资人(又称“隐名股东”)与名义出资人(又称“名义股东”)之间的关系应如何认定,实际出资人与名义出资人到底谁是公司真实有效的股东,名义股东若自行向第三人转让股权,受让人可否合法取得,以上问题始终困扰着承载裁判重责的法官,事实上也产生了许多同类纠纷的裁判路径大相径庭的情景。我国某些省市高院发布的指导性意见,虽在区域内努力避免“同案异判”,但对隐名出资引发的纠纷到底应该如何裁判,全国范围内从论理、标准到结果都不甚一致。2011年1月27日最高人民法院公布的《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定(三)》(以下简称“《解释三》”)对隐名投资协议效力及第三人信赖利益保护制定了统一的裁判标准,但是在隐名出资人法律地位如何认定、特殊类型隐名出资协议的效力如何确定等问题上未有涉及。本文将通过对《解释三》有关规定的文义解释、结构重塑和理论阐述来进一步厘清司法裁判中对隐名出资纠纷的态度和思路,以期在学术上建立一种针对隐名出资的司法分析框架模型,以与学界、司法界同仁商榷。

一、股东资格与实际出资、记名登记关系解构

公司是社团法人,股权在本质上是社员权,“代表着公司与股东之间的永久关系”。[2]股东资格是投资人取得和行使股东权利并承担股东义务的前提。在法律上,资格代表一种社会地位,是由具体的法律关系所引导、产生、确立的主体身份。股东资格就是依据投资活动对特定公司所形成的法人社团组织的社员地位,是投资者权利与义务集中承载的归属对象。基于投资关系的财产属性,股东资格也被看成是公司的所有者地位,具有享有公司盈余分配、参与公司事务决策和获取公司剩余资产的权能。

集结股东群体的投资是公司的一种能力(一人公司除外),因此,股东资格最早产生于与其他股东的共同投资协议。由于公司的成立以注册登记为标志,因而在登记前所谓的股东资格是不完整的“胎儿”身份,只具有受合同法保护的交易地位。股东资格取得的物质基础是股东向公司的出资,出资是股东的法定义务,出资行为使得公司和股东之间确立了“血脉”联系。在投资协议上签署姓名或名称并签署公司章程,其后按约定向公司缴付承诺的出资就完全确立了投资者的法律地位即股东资格。但是,现代社会是一种风险社会,公司通过登记既确认和公示公司成立的事实,同时也把股东资格加以确认。因而,登记机关在完成公司登记的同时对股东身份的登记在实践中也往往被看成是对股东资格的社会认可和政府确认,具有充分的、有效的证明效力。如此一来,认可股东资格的法律事实和行为就比较复杂和多重,比如有投资协议、公司章程、履行出资义务、获得出资证明书、记载于股东名册、公司登记机关登记,此外还有参加股东会、行使股东投票权、在股东会会议记录上签署姓名、实际获得公司分配、其他股东的确认、接获股东会召集会议通知、曾经以股东名义参加诉讼并被法庭认可、转让股权或行使股东任一权利未遭受其他已知的利害关系人反对等。在一项完整的股东资格法律空间内,上述权能的集中或分散的表现是自由的,融洽的,流畅的,不生歧义的。但是,当出现隐名出资情形时,虽然股东的人格没有发生分裂,但各项权能的行使必然不再在履行出资义务一方体现归整统一的结构,[3]极端的状况下甚至看不到实际出资人的影子。一旦隐名股东和名义股东之间为确认股东资格而发生诉讼,“名”、“实”之争就必然会涉及到对具体权能行使状况的判断,法官兴许要在相互冲突的证据中小心拿捏,直至陷入必须动用自由心证资源的理性纠结。

股东资格的确认不是创设新的法律关系,而是对既有的股东资格在法律上加以审查、判断、确认。从字面上看,隐名出资仅概括了实际出资人“隐名”之单方行为,但其实质为双方的合意,由一方实际出资,另一方在公司章程、股东名册或工商登记中挂名。《解释三》第25条第1款肯定了该类协议的效力,就双方之间的争议,确认可适用合同法相关规定处理。然而,当实际出资人请求“正名”,要求确认其股东资格,完全剔除名义股东,仅依赖合同法是无法完成纠纷处理的,在公司法框架下不同法官的审判意识会受到公司其他股东的态度的实质影响,以及在证据效力的把握方向上立场不一,进而会出现不同的裁判结果。

学界对股东资格确认标准的分歧,主要集中在实质要件和形式要件哪个为主方面。这里所说的实质要件是股东对公司的真实出资,而形式要件是公司对股东的记载和证明。其他的行为或事实可以分类归属于以上2种情形。持实质要件说者主张只要隐名出资人能够证明其已经向公司履行了出资义务,即可确认隐名出资人的股东资格;持形式要件说者坚持以名义出资人为公司股东,但究竟是股东名册还是工商部门登记更具有权利推定力和公示力,又有争议。与这2种学术主张相对应,司法部门的判决也呈现出对两种标准的选择性适用情形。笔者通过对从“北大法律信息网”和“北大法意”检索到的近年来与隐名出资有关的股东资格确认纠纷案的梳理,发现以实际出资为股东资格确认标准和以工商登记记载为股东资格确认标准的意见均各有相当数量的判例。近年来随着公司审判实践的演进和丰富,部分省市高院出台的指导意见推出了“综合标准”,提出以公司法规定的公司股东应具备的各式要件综合判断股东资格。[4]但问题在于,综合标准只是列举了完整的股东资格应当具备的判断因素,却没有明确在某些因素缺失或者相矛盾的情形下,哪一个或哪一些因素对股东资格的确认应该起到决定性作用,无疑于在缺乏度量衡时要求法官徒手掂量案件中各要素的分量。

名义出资人请求确认股东资格的目的主要在于固化记载事实、认可行使股东权利及其后果特别是保障股权流转中的自身利益。实际出资人主张确立其股东资格则产生于对名义股东的信任丧失、双方关系破裂(包括夫妻离婚析产)、为防控未来风险而期望实至名归持股等原由。从公司事业的本质属性讲,资本是公司全部活动得以开始并延续的核心基础,也是股东资格存在的法律前提,是股东权利产生的源泉。简言之,没有出资就不能产生公司,股东资格也就无从谈起。不履行出资义务的个别股东,虽然其股东资格在形式上体现在公司章程和股东间协议中,但其他股东可以将其除名。由此可见,股东的实际出资是确认股东资格的首要条件,股东实际出资成立的证据可以对其他的反向证据形成压制和排斥的效果。《解释三》第23条对股权归属纠纷的规定,说明出资(无论是设立或增资时直接向公司出资还是通过股权转让间接出资)是股东资格确认的必要要件。股东的最终决策权也与股东出资不可分割,若不以自身财产承担风险,行使决策权就师出无名。

实质要件和形式要件是股东资格不可或缺的两面,如美国《标准商事公司法》对股东的界定,“股东是指股份以其名义注册于公司登记簿者,或者依据公司档案中股份代持人证书明确授权的股份受益人。”[5]实质说和形式说不是必然冲突、非此即彼的,最高院在这个问题上的观点,从实质要件为准到实质和形式要件兼顾,经历了一个转变过程。2002年最高院在答复江苏高院的请示时称,实际出资人与名义出资人间无明确约定一方实际投资一方名义投资,合资协议、工商登记、公司章程等文件均记载名义出资人为股东,且名义出资人实际参与公司设立,并以自己的名义委派工作人员担任公司高级管理人员参与公司运营,“似”应认定名义出资人为系争股份的权利人。[6]2003年《关于审理公司纠纷案件若干问题的规定(一)》(征求意见稿)区分了不完全隐名投资与完全隐名投资,若公司明知且认可实际出资人行使股东权利,则可以认定其股东身份。2008年最高院修正了该解释草案,新的征求意见稿不再区分隐名出资的不同类型,规定因股东权益归属发生争议,实际出资人向名义出资人主张权利,法院应予支持;但实际出资人若要成为公司登记的股东,须经公司其他股东同意。该草案不区分股东权益中的自益权和共益权,以出资为最高原则适用解决隐名投资纠纷,排斥形式要件的考量,实质上会存在偏颇,至少忽视了在部分案例中名义股东实际就是真实出资人的情形。嗣后,《解释三》对此做出了修正。

《解释三》将隐名出资现象中的法律关系分为3个层次,试图将实质说与形式说结合起来。首先,根据25条第2款规定,若实际出资人和名义出资人之间产生对投资收益的争议,以实质要件为准。其次,根据25条第3款规定,在实际出资人请求公司为变更登记股东身份时,法院倾向于保护公司其他股东对公示文件的信赖以及股东之间的互相信任与认可。结合《公司法》第33条对股东名册和登记效力的规定,若实际投资人要向公司主张股东权利,必须履行特殊的股权外部转让程序,即经其他股东过半数同意,变更股东名册和工商部门登记。再次,在公司及股东与第三人的关系中,《解释三》虽未明示,但其精神与《公司法》第33条第3款规定相符,强调以工商部门登记为准。概言之,《解释三》认为,实际出资人对其出资享有受限制的财产权(主要是收益权),但形式要件才是股东在公司行使完全股权的推定依据,特别是管理和控制权利、获得信息和查询公司账簿的权利、提起派生诉讼的权利等。随着法律关系从隐名出资协议双方延伸到公司内部,及至公司外部,公共性愈强,形式要件的适用强度愈强。实际出资人欲推翻形式要件,除须证明其实际出资外,还须获得其他股东的多数同意。25条第3款也实际上融入了2003年征求意见稿在实际出资人以股东名义参与公司管理情形下肯定其权利的思路,不过表达得更为谨慎,因为这种情形下,其他股东通常不会反对实际出资人显名化。

出资是股东资格确认的必要要件,但为维护公司的团体性和交易安全,股东在公司登记机关的登记对公司和第三人确认股东资格具有推定效力。实际出资人可以据其出资请求“显名”,但须补足形式要件的缺陷。《解释三》的上述规定,兼顾“谁投资、谁受益”原则、公司的社团本质和商事交易安全,较为合理,特别是在法院支持实际出资人成为显名股东须经其他股东过半数同意的安排,实际上导入了有限公司股权外部转让的程序,是非常合理的。隐名出资中名义出资人与实际出资人的股东“资格”外观均存在瑕疵,若处理不当,就不仅仅会造成股权权属混乱,而且会影响到公司正常的经营活动。因此,得慎重审查及裁判。

二、隐名出资的类型及我国特殊事态分析

隐名出资可大致分为2种情形:一种是约定实际出资人仅享有投资收益,股东的其他权利义务均由名义出资人享有和承担,是为完全隐名出资;另一种是约定实际出资人委托名义出资人持有股权,但所有股东权利、义务均由委托方享有并承担,名义出资人仅起挂名作用,是为不完全隐名出资。在笔者所收集的案例中,完全隐名出资的比例较小,不完全隐名出资占多数。在完全隐名出资中,法官应着力探求和推断实际出资人和名义出资人的真实意思表示,判断是否存在代持股的合意。某些纠纷中,“实际出资人”虽能证明其事实上向公司缴付了一笔现金款项或财产,且该现金款项或财产也确实被公司视为出资处理,但无法证明“实际出资人”与名义股东之间有代持股的合意,公司也无记载或证明其“实际出资人”地位的相关文件,应当判定该“出资人”与名义股东之间仅存在借贷关系。在不完全隐名出资中,公司和其他股东明知实际出资人出资于公司并认可其行使股东权利是法官判断实际出资人具有股东资格的决定性因素。[7]

根据隐名出资的目的,还可以将其分为合法型隐名出资与规避法律法规型隐名出资。在实践中,有一些隐名出资是由企业改制带来的“历史遗留问题”,如职工持股会、法人股个人持有等,也有不少隐名出资是实际出资人刻意逃避法律限制的行为。其中,最主要的是规避股东身份限制规范,此类隐名投资协议效力如何,是困扰法官裁判案件的另一难题。

为维护国家经济安全,我国制定了较为严格的外资准入审批制度,外资进入限制类产业须经有关行业主管部门和商务部门审批,禁止类产业因为事关国家安全与经济安全,不允许外资进入。《合同法》第52条第5款规定,违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。最高院司法解释将强制性规定细分为效力性强制规定和管理性强制规定,违反效力性强制规定的,应当认定合同无效;违反管理性强制规定的,人民法院应当根据具体情形认定其效力。[8]《指导外商投资方向暂行规定》中有关限制和禁止外商投资的规定,是为行政法规中的强制性规定。对禁止类产业,外资一律不得进入,外资与中国企业或自然人签订之委托持股协议,无论其实际上是否参与企业经营管理、行使股东权利,该协议都因违反禁止性规定、损害社会公共利益而无效。在限制类产业,若隐名出资是为规避法律规定的程序管制而非实体管制,则应当认定合同未生效,予以当事人补正的机会;若无法补救或当事人不予补救,则应认为合同无效。对其他产业中的外资隐名行为,虽然“三资”企业法规定外国人在国内投资设立企业须经商务主管部门批准,但该规定是对外资进行统一市场监管的管理性规定,法院不宜径行认定合同无效,而应参照最高人民法院《关于适用若干问题的解释(一)》第9条规定,征询有关部门的意见,如可以补办审批程序,则可以承认其实际出资人身份。[9]实践中亦有不少法院采取前述路径裁判案件。[10]

为遏制以权谋私等贪腐行为,《公务员法》第53条规定公务员不得从事或参与营利性活动。实践中有法官认为无论合伙协议、股东协议或租赁合同,若合同一方为公务员,则当然无效,[11]但有的法官主张该规定只是对特定主体的管理规范,不影响私法行为的效力。[12]笔者以为,《公务员法》第53条第14款性质是对以公务员为主体的营利性法律行为的实体管制,虽然从规定文本结构无法直接推出上述法律行为的效力,但结合法律的目的,权衡该法条保护的法益与法律行为本身的法益可以决定其效力。公务员明知违法,仍以代持股协议掩盖其投资或经营活动,其行为本身具有恶劣性,并直接关联重大社会利益和公序良俗。若认为禁止其从商的规定一律不影响其从商行为的法律效力,而只通过纪律处分加以抑制,极有可能会使法律防止公务员因从事或参与营利性行为而以权谋私的目的落空。是以,若实际出资人不愿放弃其公务员身份,也不愿终止协议,法院可依据《合同法》52条第4款或第5款判处其隐名出资协议无效。

违反法律法规强制性规定的代持股协议,自始无效并不影响名义股东在公司行使股东权利,也不影响名义股东以股东身份参与的股东会决议效力。实际出资人有权向名义股东请求返还出资费用,但不能以出资人身份向公司主张任何权利。若名义股东有继续作为公司股东的意思,应当向公司履行出资义务;否则,为维护公司的团体性,可由其他股东购买系争股权。在公司并无其他股东的情形,公司应依法解散、清算,剩余财产归实际出资人所有。

“假如将法律条文用一个图形来表示,这是一个中心部分非常浓厚、愈接近周边愈益稀薄的圆形。在其中心部分,应严格按照条文的原意予以适用,不应变动。如果说中心部分通常可以直接依条文决定的话,则周边部分可能出现甲乙2种结论,难有定论的情形。因此,适用法律时当然要考虑各种各样实质的妥当性,即进行利益衡量”。[13]隐名出资协议效力的认定正是一处边缘地带,即便能够确立较为统一的裁判原则和标准,在具体案件中法官仍要权衡轻重缓急、得失利弊。

我们认为,在审处隐名出资案件中,第一,若法院支持实际出资人全面复权,替换隐名股东,可径行判决其股权归属,在执行中按股权转让程序处理。第二,在执行上述第1种判决时,由于其他股东过半数不同意实际出资人成为显名股东,造成案件胜诉股东与公司其他股东关系不和,胜诉股东可选择放弃成为显名股东,另外选择经协商由其他股东收购股权、起诉请求公司回购股权、请求司法解散公司等3种方式解决纠纷。我们坚决反对把实际出资人的出资当作公司债权处理,因为出资已经结构为公司资本,出资人实际承担了投资风险。事后视为借款既无法律依据,对出资人也非常不公。第三,出资资金虽由出资人直接缴付给公司,但是出资人和名义股东之间存在以投资为目的的借款协议,加上其他证据证明名义股东就是实际出资人的,当然判决名义股东胜诉。

三、名义股东处分股权法律后果述评

《解释三》第26条规定了有限公司隐名持股情形下对第三人权益的保护,如名义股东转让、质押其名下股权或被用以偿还其债务时通过物权善意取得制度的参照适用来平衡真实权利人与第三人的利益。其保护第三人利益的出发点正确,基本精神合理,但借助《物权法》条款工具的做法有待商榷。

我国《公司法》第33条第3款规定,股东未经登记或变更登记不得对抗第三人,已经非常清楚地表明:公司的股东姓名或名称登记是一种公示状态,公示表彰股权的归属,是法律上的有效事实。实际出资人在公司登记中隐其名,必得在法律上承担一种可能丢失财富的风险。在这一点上,政府、社会、公众都有同一的认识。“名义股东”只是与“隐名股东”特殊关系中的私下角色,工商登记中并未说明其“名义”性、股权“代持”性,因此名义股东将其持有的股权用以抵偿个人债务、设定质押、转让、被法院扣押拍卖,实际出资人都不能对抗交易或获益的第三人,根本不问第三人是善意还是恶意。也就是说,第三人基于对公司登记的社会信赖,接受名义股东的上述任意一种交易方式,都不存在对毫不知情的隐名股东的权利的侵犯。《公司法》第33条第3款没有对第三人限定“善意”条件,其理正在于此。

在法律法规已对某类情形作出明确规定的情况下,立法者可要求对其他类似情形“参照适用”现行规定。该立法技术适用的前提应为,被参照的情形与所参照的情形之间具有法律性质的相似性。从规范结构解释的角度,我国《物权法》第106条规定的是无权处分情形下物权的得失变更问题。原则上,所有权人有权追回;但若满足3项积极性构成要件,即受让人为善意、价格合理、已经公示时,受让人取得所有权。《解释三》第26条规定,名义股东处分其名下股权,可以“参照适用”《物权法》第106条。也就是说,名义股东处分其名下股权,在性质上属于或至少类似于无权处分行为,意味着名义出资人不是名下股权的所有权人。

法条从来不是孤立的,而是存在一定意义脉络之中。[14]任何制度都应是逻辑自洽的体系,对规则的选择,不仅要看规则本身的品质能否回应实践需要,也要看规则与既有体系内其他规则之间是否相谐。我们认为,《解释三》第26条对名义股东处分行为参照适用“无权处分”的认定,会使《解释三》第25条陷入解释困境。第25条确立实际出资人只基于其与名义股东之间的出资协议享有收益权,并不具备股东身份;第26条推出名义股东是无权处分人。从形式逻辑上看,非A不意味着B,名义股东无权处分无法推导出实际出资人有权处分,第25条和第26条很难说直接冲突,但这就必然导出一个结论,名义股东和实际出资人对系争股权的所有,均是有瑕疵的。《解释三》中就名义股东的处分行为作出特别规定,从意图上看,应当是对名义出资人行使处分权心存顾虑,通过《物权法》无权处分规定来赋予实际出资人质疑的请求权基础。然而,撇开第26条限缩《公司法》第33条适用范围的合法性问题不谈,但就向实际出资人利益提供保护的偏向看,无疑将增加第三人受让股权的风险,甚至会引诱实践中虚假诉讼的发生——如股权处分后处分人反悔,完全可能伪造隐名出资协议,出现一个“实际出资人”来质疑处分行为的法律效力。

从学理上讲,善意取得制度的理论基础在于信赖保护,法院对名义股东处分股权行为的审判原则,也应落脚于对交易安全和合理信赖的保护。因此,虽然存在体系的不合理性,但法官若能在公司法的具体制度环境中,善加解释与适用《解释三》第26条,仍能殊途同归地平衡对真实权利人与第三人的保护。

法律保护“那种在正常情况下由法律行为而发生的有效地拘束或授权的发生或存续的信赖,这种信赖的根据并不是或不仅仅是某项可归责的意思表示,其所根据的只是由其他方式产生的、存在某种相应的权利状态的表象”。[15]物权善意取得制度,是在物权表象与真实情况不一致时,保护对法律规定的特定物权表征形式的信赖。善意取得的两端是真实权利人与信赖物权表象的受让人,涉及2项重大利益——财产归属与安全和交易效率与安全。受让人能否取得所有权,最重要的制约因素之一便是其是否善意。对善意的认定是“协调原权利人与第三人利益的控制阀”,[16]也必须根据权利本质的不同而有所改变,适应不同的交易环境。

关于印发梅州市消防安全责任制规定的通知

广东省梅州市人民政府


梅市府〔2008〕56
关于印发梅州市消防安全责任制规定的通知



各县(市、区)人民政府,市府直属和中央、省属驻梅各单位:

现将《梅州市消防安全责任制规定》印发给你们,请认真按照执行。



梅州市人民政府

二○○八年九月八日



梅州市消防安全责任制规定



第一条 为了预防火灾和减少火灾危害,保障公民人身、公共财产和公民财产安全,明确消防安全责任,根据《中华人民共和国消防法》、《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》、国务院《关于进一步加强消防工作的意见》(国发〔2006〕15号)和广东省人民政府《关于切实加强全省消防工作的通知》(粤府〔2006〕101号)等,结合本市实际,制定本规定。

第二条 在本市行政区域内的机关、社会组织、企业、事业单位,应当实行消防安全责任制。

第三条 消防安全责任制实行过程问责与结果问责并重的原则。

第四条 本规定由各级人民政府组织实施,市和县(市、区)公安消防机构负责本行政区域内消防安全责任制落实情况的指导和监督。

第五条 各级人民政府及直属部门(含中央、省属驻梅单位)和单位(含社会组织、企事业单位)的法定代表人或者主要负责人是本行政区域、本部门或者本单位的消防安全第一责任人,对消防安全工作负全面责任;各级人民政府及直属部门和单位分管消防安全工作的人员是消防安全责任人,对消防安全工作负直接领导责任;单位各岗位消防安全责任人,对本岗位的消防安全负直接责任。

第六条 各级人民政府应当履行下列消防工作职责:

(一)将消防工作纳入国民经济和社会发展总体规划,建立消防安全责任制;

(二)宣传、贯彻消防法律、法规和规章,监督本级人民政府各部门以及下一级人民政府依法履行消防工作职责;

(三)落实城市消防规划的有关要求,将消防安全布局、消防站、消防供水、消防通讯、消防车通道、消防装备等消防规划纳入城市总体规划并负责组织有关部门实施,建设和维护城镇公共消防基础设施;

(四)把消防业务经费纳入财政预算,并随财政收入增长逐步增加,建立完备的消防经费保障体系;

(五)按照“现役为主、多种力量、多策并举、综合治理”的工作思路,全面加强专职、义务消防队伍、合同制消防员等多种形式消防队伍建设;

(六)研究、部署本地区消防工作,协调解决消防安全重大问题,组织开展消防安全专项治理,向社会公示重大火灾隐患;

(七)大力推动消防宣传进学校、进社区、进企业、进农村、进家庭,将消防教育列入国民教育计划,加强公众防火、灭火、自救逃生等消防安全常识教育培训,提高公民的消防安全素质;

(八)建立本行政区域重、特大火灾事故应急救援机制,组织重、特大火灾事故的扑救和善后处理;

(九)依法组织和协调火灾事故调查处理、责任追究工作,公正、客观地向社会发布火灾的有关信息;

(十)履行法律、法规、规章规定的其他消防工作职责。

市、县(市、区)和镇人民政府(街道办事处)应当成立防火安全委员会。防火安全委员会在本级人民政府的领导下,负责消防安全工作的综合、协调和指导。

第七条 人民政府各职能部门应当履行下列消防工作职责:

(一)组织制定本部门消防安全工作制度,落实上级有关消防安全工作的部署;

(二)协调解决消防工作中的重大问题,开展消防安全专项治理和检查;

(三)督促落实消防安全责任制,整改火灾隐患;

(四)开展消防安全宣传教育,组织交流消防安全工作经验;

(五)协助公安消防机构实施消防监督检查和火灾事故调查;

(六)履行法律、法规和规章规定的其他消防工作职责。

第八条 各级公安消防机构应当履行下列消防工作职责:

(一)组织开展消防法律、法规、规章和消防知识的宣传教育;

(二)实施消防行政许可,受理群众举报、投诉;

(三)开展消防监督检查,责令整改消防违法行为和火灾隐患,依法实施行政处罚和行政强制措施;

(四)对专(兼)职和义务消防队进行业务指导,对消防岗位人员进行消防安全教育培训;

(五)严格执行执勤备战制度,接到报警后,及时赶赴火场,救助遇险人员,组织灭火,排除险情;

(六)负责火灾事故调查工作;

(七)法律、法规和规章规定的其他消防工作职责。

第九条 公安派出所负责居民住宅区的管理单位、居民委员会(社区)、村民委员会的消防监督管理工作,履行下列消防工作职责:

(一)组织开展消防法律、法规、规章和消防知识的宣传教育;

(二)建立消防监督工作档案,督促辖区内的消防安全重点单位依法申报备案;

(三)开展消防监督检查,受理群众举报,责令整改消防违法行为和火灾隐患,依法应当给予行政处罚的,报请公安消防机构,依法给予行政处罚;

(四)在辖区内发生火灾时,及时赶赴火灾现场,参与组织火灾扑救,维护火场秩序,协助公安消防机构做好火灾事故的现场保护和调查处理工作;

(五)法律、法规和规章规定的其他消防工作职责。

公安派出所在辖区县(市、区)公安机关领导下实施消防监督工作,业务上接受当地公安消防机构的指导和检查。

第十条 直属部门(含中央、省属驻梅单位)和单位(含社会组织、企事业单位)应当履行下列消防安全职责:

(一)制定并落实消防安全规章制度和操作规程;

(二)建立健全消防安全管理组织,明确、落实消防安全责任制;

(三)依法设立专职、义务消防队,制定灭火和应急疏散预案,并实施演练;

(四)按规定配备消防器材、设施,设置消防安全标志,定期组织检验、检修,保证完好有效;

(五)设置符合规定的安全疏散指示标志、火灾事故照明设施,保障疏散通道、安全出口畅通;

(六)开展消防安全宣传教育和消防知识培训,提高员工的防火自救能力;

(七)进行经常性防火检查、巡查,做好记录,及时制止、纠正消防违法行为,消除火灾隐患;

(八)消防安全重点单位应当建立健全消防管理档案;

(九)发生火灾时,立即报警,组织处置初起火灾,疏散人员,保护火灾现场,协助公安消防机构扑灭火灾和开展火灾事故调查;

(十)法律、法规、规章规定的其他消防安全职责。

居民住宅区的管理单位,应当依照前款有关规定履行消防安全职责,做好住宅区的消防安全工作。

第十一条 实行承包、租赁或者委托经营、管理时,产权单位应当提供符合消防安全要求的建筑物。当事人在订立的合同中应当明确各方的消防安全责任;未在合同中明确的,消防安全责任由承包、租赁或者受委托经营、管理者承担。

两个以上产权单位和使用单位的建筑物,各产权单位、使用单位对消防车通道、涉及公共消防安全的疏散设施和其他建筑消防设施应当明确管理责任,可以委托统一管理。

第十二条 村(居)民委员会应当履行下列消防安全职责:

(一)制定村(居)民防火公约,健全消防安全制度,采取多种形式开展消防安全和家庭防火知识宣传教育;

(二)对住宅小区、楼(院)及其有关公共场所进行消防安全检查,督促纠正消防违法行为;对拒不纠正的,及时报公安派出所依法查处;

(三)落实对老、弱、病、残等弱势群体的登记、走访制度,加强消防安全教育,健全监护措施;

(四)保障公共消防设施和消防安全标志、疏散通道、安全出口等设施符合消防安全要求;

(五)发生火灾时,及时报警,组织疏散人员,组织群众或者义务消防组织扑救火灾。

第十三条 市、县(市、区)人民政府应当及时向社会公布本行政区域内存在的重大火灾隐患单位,并通报整改结果;对整改难度大的重大火灾隐患要严格执行人民政府挂牌督办制度。

第十四条 市、县(市、区)人民政府对公安消防机构依法报请对单位处以停产停业的请示,应及时作出明确的批复;对公安消防机构依法报请的严重威胁公共安全的重大火灾隐患停产停业的请示,应在接报后7日内作出决定,并协调处理好相关问题。

第十五条 以下单位应当签订消防安全责任书,明确消防安全责任:

(一)上级人民政府与下一级人民政府;

(二)人民政府与所属工作部门、派出机构。

(三)主管部门与直属单位之间;

(四)其他单位内部。

消防安全责任书应当由主要负责人签订。消防安全责任书应当明确消防安全责任人、责任范围、责任期限、目标任务、工作措施、考核和奖惩办法等内容。

第十六条 消防工作目标责任期满,市、县(市、区)人民政府应当组织对下一级人民政府、人民政府各部门和派出机构落实消防安全责任制的情况进行考评。考评情况应当向社会公布。

考评办法由市人民政府办公室另行制定。

第十七条 市、县(市、区)人民政府应当根据消防安全责任制的考评情况,对在消防工作中有突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。

第十八条 对违反本规定,消防安全责任不落实的,依据有关规定予以处理。

第十九条 本规定自公布之日起施行。


黑龙江省城市环境噪声管理办法

黑龙江省人民政府


黑龙江省城市环境噪声管理办法


黑龙江省人民政府令第14号



第一章 总则

  第一条 为控制城市环境噪声污染,保障人体健康,根据《中华人民共和国环境保护法(试行)》的规定,结合我省实际情况,制定本办法。
  第二条 本办法所称城市环境噪声,是指在城市市区内从事交通运输、工业生产、建筑施工和社会生活产生的干扰周围地区人们生活、学习、工作的音响。其等效声级超过国家《城市环境噪声标准》(见附录)的,称为环境噪声污染。
  第三条 本办法适用于本省城市市区内环境噪声的管理。
  第四条 各级人民政府的环境保护部门是本辖区监督管理环境噪声的主管部门。
  公安部门按职责权限对交通噪声和社会生活噪声实施监督管理。其他有关部门应协助环境保护部门做好环境噪声污染的监督管理。
  第五条 各级人民政府在制定城市建设规划时,应将防治、减轻市区环境噪声污染的措施纳入总体规划,并按《城市区域环境噪声标准》将所辖市区划分为相应的噪声适用区域,监督实施区域环境噪声标准。
  第六条 各级环境保护部门应建立固定扰民噪声污染源的申报登记制度,并责成有噪声污染源的单位和个人采取措施治理污染。
  城市环境噪声污染贯彻“谁污染谁治理”的原则。噪声污染源超过区域环境噪声标准的,应按国家和省的有关规定向所在地环境保护部门缴纳超标污费。噪声超标排污费主要用于噪声污染源的治理。
  第七条 各有关科研、设计和生产单位应积极研究防治噪声污染的办法,推广和使用低噪声产品。
  第八条 任何单位和个人有权依照本办法向当地环境保护部门或公安部门举报噪声污染。受理举报的部门应当认真调查、处理。
  直接受到环境噪声污染损害的单位和个人,有权要求造成损害者消除危害和承担相应的民事责任。
  
第二章 交通噪声管理

  第九条 本办法所称的交通噪声,系指各种机动车辆、火车、船舶、飞机等交通运输工具所产生的环境噪声。
  第十条 机动车辆产生的噪声,不得超过国家《机动车辆允许噪声标准》的规定。车辆承检单位应将《机动车辆允许噪声标准》列入车辆年检内容。超过标准的,不准在市区内行驶。
  第十一条 机动车辆的喇叭最大音量,在正向二米处不准超过一百零五分贝。严禁在设有禁鸣标志的路线或夜间(二十二时至翌日六时,下同)鸣喇叭。
  各城市应在市区主要街道逐步设置噪声自动监测显示装置。
  第十二条 特种车辆安装报警器,必须经过公安部门批准。报警器在非执行任务时不得使用。
  第十三条 进入市区的拖拉机等高噪声机动车辆,必须按当地公安部门规定的时间和路线行驶。
  第十四条 进入市区的火车,应控制使用风笛,不得使用汽笛。
  第十五条 各类船舶在穿越市区内水域航行时,应按船舶安全航行的有关规定鸣笛。
  第十六条 各种飞机不得在市区上空作超低空训练飞行和高度在五千米以下的超音速飞行。
  
第三章 工业噪声管理

  第十七条 本办法所称的工业噪声,系指各类从事工业生产活动所产生的环境噪声。
  第十八条 新建、改建、扩建项目的环境噪声,必须符合项目所在地的区域环境噪声标准,并经环境保护部门验收合格。否则,项目不准投产使用。
  第十九条 环境保护部门有权责成所辖区内造成工业噪声污染的单位和个人限期治理。逾期仍未消除环境噪声污染的单位和个人,应按环境保护部门的规定,限制作业时间或者停止使用造成环境噪声污染的设备。
  第二十条 凡生产有噪声控制标准产品的单位和个人,应经环境保护部门对产品测定合格后,发给噪声合格证,并应在销售产品样本或说明中注明噪声指标。超过标准的,一律不准生产和出厂。
  任何单位和个人不得销售超过噪声控制标准的产品。
  
第四章 建筑施工噪声管理

  第二十一条 本办法所称的建筑施工噪声,系指各类建筑工程施工中产生的环境噪声。
  第二十二条 建筑施工噪声可按工业集中区环境噪声标准控制。
  第二十三条 建筑施工应选用低噪声机械设备。使用高噪声的打桩机、电锯、混凝土搅拌机等机械设备施工的,应采取消声防护措施,防止噪声污染。
  第二十四条 除抢险工程外,施工单位夜间不得在住宅区使用高噪声机械设备从事施工作业。因工程需要必须从事上述作业的,须经所在地环境保护部门批准后,方可施工。
  
第五章 社会生活噪声管理

  第二十五条 本办法所称的社会生活噪声,系指除交通噪声、工业噪声、建筑施工噪声外,人们日常生活和从事其他社会活动产生的环境噪声。
  第二十六条 在市区使用广播喇叭和其它音响设备,必须符合《城市区域环境噪声标准》。未经公安部门批准,不得使用高音喇叭。
  第二十七条 禁止在室外使用高音响设备招揽生意。在住宅区叫卖者或从事高噪声作业的流动性经营者,不得妨碍当地居民的休息。
  第二十八条 禁止夜间在住宅区使用电钻、电锯、电刨等产生噪声的工具。
  单位和家庭的娱乐活动不得影响周围单位的工作和四邻休息。
  
第六章 罚则

  第二十九条 违反本办法第十条、第十一条二款、第十二条、第十三条、第二十六条规定的,由公安部门按《中华人民共和国治安管理处罚条例》和《中华人民共和国道路交通管理条例》的有关规定给予处罚。
  第三十条 违反本办法规定,有下列行为之一的,由环境保护部门给予以下处罚:
  (一)违反第十四条、第十五条、第十六条、第二十七条、第二十八条规定的,处以五十元以下罚款或警告。
  (二)违反第十八条、第十九条规定的,处以一千元至三千元的罚款;情节严重的,报请同级人民政府批准,责令其停产治理、搬迁或关闭。
  (三)违反第二十三条、第二十四条规定的,责令停止使用高噪声设备,并处以五十元至五百元罚款。
  第三十一条 违反本办法第二十条规定的,按《黑龙江省工业产品质量监督管理条例》的有关规定处理。
  第三十二条 作出罚款决定的部门收到罚款后,应当给当事人开具由财政部门统一制发的罚款收据。罚款全部上缴同级财政。
  第三十三条 被处罚的单位或个人对环境保护部门的处罚决定不服的,可以在收到处罚通知书之日起十五日内,向上一级环境保护部门申请复议。复议期间,原处罚决定继续执行。对复议定不服的,可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。
  被处罚的单位和个人逾期不申请复议、不起诉又不执行的,作出处罚决定的部门可申请人民法院强制执行。对公安部门的处罚不服的,按有关法律、法规规定的程序办理。
  第三十四条 拒绝、阻碍环境噪声监督管理人员依法执行职务,以及其它违反本办法,应当给予治安管理处罚的,由公安部门处理;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
  第三十五条 环境监督管理人员滥用职权、徇私舞弊,情节轻微的,由其主管部门给予行政处分;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  
第七章 附则

  第三十六条 县城、镇的环境噪声管理,可参照本办法执行。
  第三十七条 本办法由省环境保护主管部门负责解释。
  第三十八条 本办法自一九八九年七月一日起施行。