公物法若干问题分析

刘建昆


黄德林等著《自然遗产保护法研究》，第十章

　　一 法、德、日以及台湾地区法学界对公物的界定

　　公物又称公产(domainepublic)，最早出现于法国行政法学。法国的法律一般将行政主体的财产区分为公产(也称为公物)和私产(也称为私物(domaineprive))，前者受行政法的支配和行政法院管辖，后者受私法的支配和普通法院管辖。1法国学者通常从比较的意义上把握公产的概念。19世纪时，法院认为只有供公共直接使用的财产，如交通大道、可通航的河流才是公产。20世纪初，奥里乌和狄骥提出除公众直接使用的财产外，供公务使用的财产也是公产。法国这种区分公产与私产的做法保障了公众自由、平等、安全、免费(或低费)利用公众用公物的权利，提高了公物的利用效率，对整个大陆法系国家行政主体的财产管理制度产生了深远影响，并使公物法成为大陆法系国家行政法的重要组成部分。

　　德国、日本以及我国台湾法学界也对公物的概念作了相关界定。

　　德国行政法学上，公物是指经由提供公用、直接用以达成特定公目的，适用行政法特别规则，而受行政公权力支配的物。这些公物常常冠以公共设施之名，以达成社会、文化和经济方面的目的，可分为广义上的公物和狭义上的公物。广义上的公物指国家或自治团体直接或间接供行政目的使用的物，法律上称为公物或官产，包括财政财产、行政财产和共用财产。狭义上的公物则指上述行政财产和共用财产，不包括财政财产在内，这一点与法国的“公物”范围相当。同时还包括“广义公物以外的物”，如私人士地划为要塞、租用私人房屋为办公处所等也属于公物范畴。

　　日本在明治时代引入了德国的理论。日本学者一般认为，公物是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物。他们将公物概念做了最广义、广义、狭义的理解。最广义的公物是指国家或公共团体等行政主体直接或间接提供公用或公共用的物，包括行政财产与财政财产。广义的公物则指以公共行政目的的实现为设定前提，直接供公用或公共用的物，即仅限于行政财产。狭义的公物是指直接供公共使用的公共用物。广义的公物概念是学界通说。

　　台湾学界对公物含义的理解与日本相近，也分为最广义、广义、狭义三种。台湾普遍采纳的是，公物系指“行政机关遂行行政任务所提供的公物，包括直接供一般人民通常利用或特别利用之公共用财产”。

　　在我国大陆地区，公物仍然是一个学术意义上的概念，而非实定法上的用语。但我国的一些法律、法规却有许多有关公物的规定，如宪法、公路法、铁路法、土地管理法、煤炭法、电力法、邮政法、城市规划法、军事设施保护法、国有企业财产监督管理条例等等。这些实定法为研究和分析我国的公物理论提供了丰富的现实基础。

　　尽管各国学者对公物的界定存有异议，但总的来说他们得出了可以成为公物的物的一个共同特点，就是它们的目的都是直接服务于公共利益。但并非直接服务于公共利益的物都是公物，根据德国学者的意见，一项财产构成公物必须要具备两个要件：实体要件和程序要件。实体要件是共同利益功能和适用公法规则；程序要件是行政主体通过附加的形式上的意思表示和该财产被投入使用。4单有实体要件而没有程序要件，是不能充分解释公物的法律地位的。因此，对于那些属于私人所有的公园或者博物馆，尽管私人也可以将其提供给公众使用，但如果行政主体没有通过行政行为或者合同的方式在这种财产上设立供公共使用的使命，那么这种财产也不能称为公物。此种情形下，私人财产所有者如何管理其财产以及是否淮许公众利用其财产，并不受公物法的调整。因此，综合各国学者观点以及我们日常生活中对公物的理解，笔者认为对公物应如此定义：所谓公物，是指直接服务于公共利益，并处于行政主体支配下的财物。

　　二 公物的具体范围

　　人们对公物的理解仍停留在直观的印象上，如道路、河流、绿化场地、体育设施、学校、医院、花园等。事实上，随着社会的发展和进步，过去未能纳入公物范围的私物、曾经不具有财产价值的有体物以及人们没有意识到的无体物，都可能逐步纳入到公物法调整的范围。以下我们从三个方面来描述公物的具体范围：

　　一是作为传统公物的有体物，包括动产与不动产。在法国与日本的传统行政法上，“公物是指国家或公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物”6。因此，传统公物的范围一直只是限于有体物，如上面所提到的街道、道路、广场、河流、绿化设施、体育设施、学校、医院、铁路、有轨电车、电信设施、邮政设施、广播设施、行政大楼、港口、公园、堤坝、剧院、寺庙、图书馆、博物馆等，而不包括无体物，如无线电波、空气等。

　　二是随着现代经济与科学技术的发展而需要纳入公物范畴的新型公物，如行政信息、无线电波、因特网上资源、环境等。是否将无体物作为公物，取决于归类的意义，如果无体物具有公物的本质特征，那么就应将其归入公物的范畴。事实上，进入现代社会以后，认为公物只能是有体物的传统观念已被打破。如德国行政法理论和实务上就普遍放弃了《德国民法典》第90条所要求的实体特征，把领空、开放型海洋(在海岸线范围内)以及电流等认定为公物。同时，德国的其他一些法律规定也显示出，即使是非实体性的物也应纳入到公物的范围中，如根据《德国长途公路法》第1条第4款的规定，公路上方的空间也属于交通道路的组成部分，因而被置于公共用途之下。

　　三是因扩张传统的财产概念而相应予以扩张的公物，如全民所有的知识产权、经营许可证、公共职位、国家科研项目等具有财产价值的公权利。将具有财产价值的权利视同财产，以获得宪法和法律的保护，是德国与美国等西方发达国家出现的一种新现象。以德国为例，德国基本法所保护的财产权的范围是逐步扩张的。如果按照历史发展阶段来对德国基本法所保陈的财产权加以分类，可以分为三代：第一代是传统的防御性权利，主要是防止国家对动产、不动产、知识产权的侵犯；第二代是20世纪以来出现的劳工福利以及集体谈判权；第三代则是当代出现的分享权，即公正分享自然资源、国民产值，并在健康的环境下和平生存的权利。因而德国基本法保障财产权的重点已经从过去的“负向防御性权利转移到正向的福利和分享权利——例如廉价住房和免费教育权”。

　　三 公物的分类

　　根据不同的标准，公物有不同的分类方法。根据使用主体的不同，可以将公物划分为行政用公物与公众用公物；根据公物是否系人为所造，可以将公物划分为自然公物和人工公物；根据所有权的不同，可以将公物划分为国有公物、集体公物和私有公物；根据公物的管理主体与所有权是否归属一致，可以将公物划分为自有公物和他有公物；根据财产性质的不同，可以将公物划分为动产公物和不动产公物。

　　根据我们日常的思维，参考台湾大学廖又生教授在其《从公物的观点论图书馆馆藏设备之维护》一文中以内部利用(公务利用)和外部利用(公众用物)两大方面来论述图书馆公物利用关系的方法，9笔者主张对公物进行如下分类，即以行政主体为参照物，将公物分为内部利用的公物和外部利用的公物。

　　第一，内部利用的公物(也即行政使用的公物)：

　　内部利用的公物仅限行政人员为执行职务而使用，原则上无涉外关系存在，但有时也有供公众使用的例外，方式有私法使用和公法使用。

　　私法使用：在不妨碍公务的范围内，与私人订立契约，允许其使用公物。如将政府办公楼的一部分出租给外人使用。此情形发生类似租赁或承揽关系，将来如有争执，应立于私法地位适用民事法律解决。

　　公法使用：公众使用公物是机构执行职务的辅助手段。如民众到图书馆办理借书证、阅览证等，应归于公法关系。

　　第二，外部利用的公物(也即民众使用的公物)：

　　外部利用的公物的利用关系根据是否需要经过特别许可分为两种情形：一般使用和特殊使用。
广东省汕头市人民政府


汕府令第130号




　　《汕头经济特区机动车辆路桥通行费征收管理规定》已经2011年9月23日汕头市人民政府第十二届86次常务会议通过，现予公布，自2011年11月1日起施行。 　　　　

　

代　市　长

二○一一年九月二十七日


汕头经济特区机动车辆路桥通行费征收管理规定



　　第一条　为规范机动车辆路桥通行费征收管理，改善交通条件，优化投资环境，根据《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》、《广东省公路条例》等法律、法规的基本原则，结合汕头经济特区（以下简称特区）实际，制定本规定。
　　第二条　特区范围内机动车辆路桥通行费（以下简称通行费）的征收管理适用本规定。
　　高速公路通行费的征收管理，依照有关法律、法规和规章的规定执行。
　　第三条　市交通运输行政主管部门负责组织实施本规定，市路桥收费管理处（以下简称征收机构）具体负责通行费的征收管理工作。
　　市审计、监察、公安、物价、财政等部门依法按照各自职责，做好通行费征收管理的相关工作。
　　第四条　通行费征收管理遵循依法征收、公开公正、文明执法、方便群众、保障畅通的原则。征收机构应当在市交通运输、物价、财政等部门的指导下，规范和完善收费管理，确保路桥收费站畅通。
　　第五条　通行费分为按年度缴纳的通行费（以下简称年票通行费）和按次缴纳的通行费（以下简称次票通行费）。通行费按照以下规定缴纳：
　　（一）在特区注册登记的机动车辆（摩托车除外）的所有人，应当缴纳年票通行费；非特区注册登记的7座以下（含7座）小型客车的所有人，可以自愿选择缴纳年票通行费；
　　（二）机动车辆所有人未缴纳年票通行费的，机动车辆经过路桥收费站时，驾驶员应当按次缴纳次票通行费。
　　第六条　下列机动车辆的所有人或者驾驶员免缴通行费：
　　（一）悬挂军队、武装警察专用号牌的车辆；
　　（二）警车、悬挂粤O号牌的车辆；
　　（三）装有警灯、警报器的红色专用消防车；
　　（四）装有警灯、医用警报器的医院救护车；
　　（五）殡葬专用车；
　　（六）进行跨区作业的联合收割机、运输联合收割机（包括插秧机）的车辆；
　　（七）省人民政府批准的其他免费通行的机动车辆。
前款第（四）至（七）项规定的机动车辆，应当到征收机构办理免征手续。
　　第七条　年票通行费，由征收机构直接征收或者委托公路管理机构等其它单位代征。次票通行费，由征收机构在路桥收费站征收或者委托高速公路管理机构代征。
　　通行费实行委托代征的，征收机构应当与受托单位签订代征委托书和代征协议，受托单位应当按照代征委托书、代征协议做好代征工作。
　　第八条　征收机构或者受托单位应当按照省物价部门核定的标准征收通行费，并在收费场所悬挂收费证明以及公布审批机关、收费单位、代征委托书、收费标准、收费起止年限、监督电话等内容，接受社会监督。
　　第九条　征收机构应当每年提前向社会公布下一年度年票通行费的收费标准、收费起止时间等事项。
　　第十条　首次在特区注册登记的机动车辆（摩托车除外），其所有人或者代办人应当持车主身份证明、《机动车行驶证》或者待办凭证、机动车登记证书，向征收机构或者受托单位办理年票通行费缴费手续。年票通行费自机动车辆首次注册登记的时间起计算。
　　第十一条　依法应当缴纳年票通行费的机动车辆有下列情形之一的，所有人应当持有关部门出具的证明，及时向征收机构办理有关手续：
　　（一）所有权发生转移或者车辆用途变更的，持公安机关交通管理部门出具的证明，办理变更年票通行费征收手续；
　　（二）报废、被盗或者转出特区公安机关交通管理部门管辖区域的，持公安机关或者公安机关交通管理部门出具的证明，办理停止征收年票通行费手续；
　　（三）被依法扣押、封存或者被依法解除扣押、封存的，持有关司法机关或者行政机关出具的证明，办理停止征收或者重新征收年票通行费手续。
　　按照前款规定需改变年票通行费征收标准、停止征收或者重新征收年票通行费的，自司法机关或者行政机关出具证明的次月起计算；已缴纳年票通行费的，可于缴纳的当年度到征收机构办理有关退费手续。
　　第十二条　征收通行费应当使用市财政部门统一印制、核发的专用票据。通行费收入应当全额上缴财政，实行收支两条线管理，通行费收入按规定提取必要的征收业务费用和路桥建设项目管养费用后，加上政府补差，作为收费路桥还债专项资金的来源，任何单位和个人不得侵占、挪用。
　　禁止伪造、冒用、涂改、转借通行费票据或者使用伪造、涂改的通行费票据。
　　第十三条　征收机构应当建立健全财务、审计、统计、票据管理制度和报表制度，依法做好通行费的征收和管理工作，并依照有关规定将通行费的征收、管理、使用以及路桥建设贷款偿还情况定期报市交通运输、财政、物价、审计部门备案。
　　通行费收入的分配、管理和使用的具体办法，由市交通运输行政主管部门会同市财政部门另行制定。
　　第十四条　市交通运输行政主管部门依法对通行费缴纳情况进行稽查，并将交通稽查站、路桥收费站出入口、客货集散地、停车场、运输站（场）等作为重点稽查地点；对拒绝接受稽查或者没有缴纳通行费的，可以责令机动车辆所有人或者驾驶员到指定地点接受调查处理。
　　第十五条　相关职能部门应当履行以下职责：
　　（一）公安机关交通管理部门定期向征收机构提供机动车辆的统计情况；在办理机动车辆年审、登记、报废等手续时，核实年票通行费的缴纳情况，对未缴纳年票通行费的，告知机动车辆所有人及时补缴；
　　（二）监察、审计、物价、财政部门依法对通行费征收情况进行监督检查；
　　（三）收费站点所在地公安派出机构负责维护辖区内收费站的治安秩序，依法处理冲卡逃费、使用假牌证、扰乱收费秩序和在收费站点寻衅滋事等违法行为。
　　第十六条　征收机构应当督促、指导路桥收费站完善收费现场管理，开足车道，确保车流畅通；路桥收费站出现车流严重拥堵的，应当采取间歇性免费放行方式，及时疏导车流。
　　第十七条　征收机构应当对征收通行费的工作人员进行业务培训和职业道德教育，工作人员应当做到文明礼貌，规范服务。
　　第十八条　机动车辆所有人应当妥善保存并随车携带通行费缴费凭证，以备查验。年票通行费的缴费凭证损毁或者遗失的，机动车辆所有人可以持《机动车行驶证》到原缴费点办理补发手续，但每车每年限补一次；次票通行费缴费凭证遗失不补。
　　第十九条　机动车辆经过路桥收费站时因收费事项发生争议的，驾驶员应当将机动车辆驶至不影响交通的位置或者收费站工作人员指定的位置停放，不得以任何理由堵塞收费车道。
　　第二十条　特区实行机动车辆射频电子标签（以下简称电子标签）自动识别管理制度。
　　电子标签由征收机构统一制作、安装和管理。征收机构应当按照一次规划、分步实施的原则，积极探索电子标签的综合服务功能，有关部门及企事业单位应当支持配合。
　　第二十一条　在特区注册登记的机动车辆（摩托车除外），其所有人或者代办人应当持车主或者代办人的身份证明、《机动车行驶证》、年票通行费缴费凭证或者免缴证明等证件的原件及复印件，向征收机构申请安装电子标签。
　　电子标签安装后损坏或者遗失的，机动车辆所有人或者代办人应当持车主或者代办人的身份证明、原安装确认书，向征收机构申请重新安装电子标签，已损坏的电子标签应当交还征收机构。
　　第二十二条　机动车辆首次安装电子标签免费；重新安装电子标签的，应当按照物价部门批准的标准支付工本费。
　　第二十三条　在特区注册登记的机动车辆（摩托车除外）经过路桥收费站时，已安装电子标签的，从收费站的电子标签车道通过；未安装电子标签的，应当出示年票通行费缴费凭证或者免缴证明，从年票普通车道通过。
　　第二十四条　禁止伪造、冒用、转借、损毁、屏蔽电子标签或者使用伪造的电子标签。
　　禁止未经征收机构同意，私自拆卸电子标签或者将电子标签信息用于其它用途。
　　第二十五条　单位或者个人违反本规定有下列行为之一的，按照以下规定处理：
　　（一）不按照规定缴纳年票通行费的，由征收机构从欠费之日起按日加收应缴费额2‰的滞纳金，但滞纳金数额最高不得超过应缴费额，并责令限期补缴，逾期3个月不补缴的，可依法申请人民法院强制执行；市交通运输行政主管部门在稽查中发现未按照规定缴纳年票通行费的，责令改正，并可处以500元罚款；
　　（二）不按照规定缴纳次票通行费的，由征收机构责令补缴，拒不缴纳的，可拒绝机动车辆通行；
　　（三）故意堵塞路桥收费站车道、强行冲卡或者破坏收费设施的，征收机构可将机动车辆拖离现场并责令驾驶员到指定地点接受处理，并由市交通运输行政主管部门处以1000元罚款；
　　（四）冒用、涂改、转借通行费票据或者使用伪造的通行费票据的，由市交通运输行政主管部门处以1000元罚款；
　　（五）伪造、冒用、转借、损毁、屏蔽电子标签或者使用伪造的电子标签，由征收机构收缴冒用或者伪造的电子标签，并由市交通运输行政主管部门处以1000元罚款；
　　（六）未经征收机构同意，私自拆卸电子标签或者将电子标签信息用于其它用途的，由市交通运输行政主管部门处以300元罚款。
　　违反本规定造成收费设施损失的，依法予以赔偿；构成治安管理违法行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十六条　有关行政主管部门或者征收机构及其工作人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、贪污票款的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十七条　征收机构或者受托单位违反本规定第八条、第十二条第一款、第十三条第一款规定的，由市物价、财政、监察、审计等部门依法予以处理。
　　第二十八条　路桥收费站违反本规定第十六条规定的，由征收机构依法对有关负责人给予行政处分。
　　第二十九条　本规定自2011年11月1日起施行。2007年12月24日汕头市人民政府令第95号公布的《汕头市机动车辆路桥通行费征收管理规定》同时废止。