营运客车春运临检的必要性与合法性研究

[摘要] 多年来形成的春运车辆临检制度在《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）和《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）实施后成为非法行为。预防群死群伤特大交通事故发生，应该在危险路段加强对动态违法行为的管理力度。

[关键词] 春运临检 特大事故 理念误区 动态管理

每年临近春运，公安机关交通管理部门都要组织春运临检，所有参加春运的营运车辆在年检之外，都必须再次通过机动车安全技术检验，驾驶员必须参加安全培训合格后，行驶证、驾驶证上加盖“临时检验合格章”,车辆上粘贴春检合格的贴花，方可参加春运。否则，春运中一旦发现没有参加临检的车辆立即扣车，罚款。
这样做有必要吗？
这样做合法吗？
一、春运临检的必要性
春运检车能够在一个相对集中的时段内对车辆灯光、制动系统等进行督促维护，有效预防由于制动失效造成的交通事故。
2005年1月20日全国道路交通安全工作部际联席会议第3期《道路交通安全工作简报》的统计结果显示：在2004年全国发生的一次死亡10人以上的55起群死群伤特大交通事故中，驾驶人交通违法行为突出。因超速行驶、疲劳驾驶、违法超车三种交通违法行为导致特大事故30起，占事故总数的54.5%；其中超速行驶导致的事故19起，占总数的34.5%；疲劳驾驶导致事故8起，占总数的14.5%。因机动车制动失效导致特大交通事故6起，占事故总数的10.9%。
因驾驶人交通违法行为（超速行驶、疲劳驾驶、违法超车）导致的交通事故占总数的54.5%，说明我们对动态交通违法行为的管理能力不足。
全年共发生坠崖、坠沟、坠河特大事故32起，占特大事故总数的58.2%，说明基层公安机关交通管理部门对路面狭窄，线形不合理，连续急弯、陡坡较多，视距不良，临水、临崖且缺乏必要的安全防护措施的地段管理不力。
春运临检是为了督促广大客运车辆经营户和运输企业加强车辆安全性能检验的强制性措施，一定时期在一定程度上消除了部分安全隐患。但是，从根本上讲，车辆的日常维护、安全性能检验应该是经营户和运输企业的日常经营行为。由于车辆新旧程度不一，车辆技术状况千差万别，利用春运临检的方式毕其功于一役的愿望是良好的。但是，因制动失效导致特大交通事故6起，占事故总数的10.9%。其中，5起事故车辆超员，且是超员20%以上的严重超员行为，这种严重超员行为对车辆制动性能产生极大的影响。证明为了预防交通事故进行临检的收效甚微。
2005年1月5日，山西省运城市平陆县境内发生一起客车翻车，造成13人死亡的特大交通事故，事故车辆制动系统中，本该更换的配件用“哥俩好”粘贴，导致发生特大事故。类似的案例采取临检，进行制动检验的措施是无法预防的。
二、春运临检的合法性
山西省公安厅交通管理局2005年1月6日《关于做好我省2005年春运交通安全工作的通知》中，明确写到“今年，全国不再统一组织对参加春运车辆进行临检。结合我省实际，我省春运前，各支队要组织对9座以上的客运车辆进行一次认真检验，记录临检情况，多少辆参检，多少辆合格，要做到心中有数”。
《道路交通安全法》第十三条一款规定“对登记后上道路行驶的机动车，应当依照法律、法规的规定，根据车辆用途、载客载货数量、使用年限等不同情况，定期进行安全技术检验。任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志”。本条将定期检验间隔时间设定权规定为法律和行政法规，地方性法规、政府规章、部门规章，以及规范性文件无权设定。
《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》规定“（第十六条）机动车应当从注册登记之日起，按照下列期限进行安全技术检验：（一）营运载客汽车5年以内每年检验1次；超过5年的，每6个月检验1次；（二）载货汽车和大型、中型非营运载客汽车10年以内每年检验1次；超过10年的，每6个月检验1次；（三）小型、微型非营运载客汽车6年以内每2年检验1次；超过6年的，每年检验1次；超过15年的，每6个月检验1次；（四）摩托车4年以内每2年检验1次；超过4年的，每年检验1次；（五）拖拉机和其他机动车每年检验1次。（第二款规定）营运机动车在规定检验期限内经安全技术检验合格的，不再重复进行安全技术检验”。
所以，公安机关交通管理部门在“春运”前强制营运车辆参加临时检验，驾驶员临时检验，在加盖“临时检验合格章”后，方可参加春运的做法与《道路交通安全法》的规定相抵触。
目前，河南省、陕西省已经取消了“所有参加春运的营运车辆在年检之外，都必须再次通过机动车安全技术检验”的规定，直接发放春运临检合格标志（贴花），作为许可参加春运的标记。
《行政许可法》规定“（第十六条）行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。（第十七条）除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可”。所以，作为省一级的公安机关交通管理部门没有权利设定行政许可。
《行政许可法》规定“（第十九条）起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府法规草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况”。
营运性客运车辆常年从事运送旅客的工作。按照《道路交通安全法》的有关规定，在相应的期限内参加了安全技术检验，并检验合格，就具备了参加旅客运输的条件。只有拥有春运临检合格标志（贴花）的客运车辆方可参加春运，只有驾驶证上加盖了临检合格章的驾驶员方可参加春运的作为，同样是非法的行政许可。
三、违法春检的根源
《道路交通安全法》规定“（第二十一条）驾驶人驾驶机动车上道路行驶前，应当对机动车的安全技术性能进行认真检查；不得驾驶安全设施不全或者机件不符合技术标准等具有安全隐患的机动车。（第一百零二条）对六个月内发生二次以上特大交通事故负有主要责任或者全部责任的专业运输单位，由公安机关交通管理部门责令消除安全隐患，未消除安全隐患的机动车，禁止上道路行驶”。机动车上道路行驶前安全技术性能检查是驾驶人的职责。对专业运输单位的管理是公安机关交通管理部门的职责。公安机关交通管理部门将不该管，也管不了、管不好的事情管理起来，是管理理念上的误区。
由以上法律规定，错误进行临检的根源是：
1、片面扩大春检在预防事故中的作用，盲目设定行政许可。
2、利用惯性思维推动，谋部门的一己私利，侵害纳税人的合法权益。
3、非法检车行为大规模地在一个地区、一个省实施，却没有出现维权的诉讼，足以说明运输企业和经营户法律意识和维权意识淡薄。
由于职能部门监督失职，进一步助长了非法检车谋取利益的胆气。
四、预防群死群伤交通事故的思路
在把好“车门关、站门关、市门关”，杜绝超员现象后，路面狭窄，线形不合理，连续急弯、陡坡较多，视距不良，临水、临崖且缺乏必要的安全防护措施地段的动态违法行为是群死群伤的特大交通事故发生的根源。加强上述地段动态巡逻，依法处罚违法行为是遏止特大交通事故的根本。

在《行政许可法》实施的背景下，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，春运临检的行政行为应该废除，也必须废除了。

2005-1-17

参考资料：
1、山西省公安厅交通管理局《关于做好我省2005年春运交通安全工作的通知》（2005年1月6日）
2、全国道路交通安全工作部际联席会议第3期《道路交通安全工作简报》
（2005年1月20日）


作者：山西省公安厅交通警察总队高速公路支队十大队 邵军 13903592043
地址：山西省运城市盐湖区人民法院后院 E-mail:shaojun0818@163.com


国家环境保护总局办公厅


国家环境保护总局办公厅文件

环办〔2008〕28号


关于印发《全国饮用水水源地基础环境调查及评估工作方案》的通知
　　

各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），新疆生产建设兵团环境保护局：
　　
　　按照党的十七大关于建设生态文明战略思想的总体要求，为重点解决危害人民群众健康和影响可持续发展的突出环境问题，确保《国家环境保护“十一五”规划》中关于饮用水安全保障目标的实现，我局决定开展全国饮用水水源地基础环境调查及评估工作（以下简称调查及评估工作）。这是继《全国城市饮用水水源地环境保护规划》编制工作之后，开展的一次范围更加广泛、内容更加丰富、时间更为紧迫、技术要求更为严格的基础性工作，将为各地经济社会又好又快发展提供全面准确的水源地基础环境信息，也是2008年度全国环保厅局长会议上提出的明确任务。
　　
　　为做好本次调查与评估工作，我局组织技术牵头单位(环保总局环境规划院)编制了《全国饮用水水源地基础环境调查及评估工作方案》（详见附件），并经专家审核通过。现印发给你们，请遵照执行。各地应根据实际工作需要，加强领导与协调，明确本地区技术牵头单位，积极配合总局环境规划院做好辖区内饮用水水源地基础环境调查与评估工作，并努力争取同级财政配套资金支持。
　　
　　我局将采取调度与检查相结合的方式进行督促指导，并于每季度将调查及评估工作进展情况予以通报。
　　
　　特此通知。
　　
　　附件：全国饮用水水源地基础环境调查及评估工作方案

　　二○○八年三月六日
附件：
全国饮用水水源地
基础环境调查及评估工作方案
国家环境保护总局
2008 年1 月
目 录
第1 章 项目背景……………………………………………………………1
1.1 我国饮用水水源地环境保护进展………………………………1
1.2 调查与评估工作的紧迫性………………………………………1
第2 章 项目基本情况………………………………………………………2
2.1 指导思想…………………………………………………………2
2.2 总体目标…………………………………………………………2
2.3 调查基准年………………………………………………………3
2.4 调查范围…………………………………………………………3
2.5 调查与评估内容…………………………………………………3
第3 章 总体思路和技术路线………………………………………………3
3.1 总体思路…………………………………………………………3
3.2 技术路线…………………………………………………………4
第4 章 任务分解和工作内容………………………………………………5
4.1 专题一：饮用水水源地环境状况调查与评估……………………5
4.2 专题二：饮用水水源地环境管理对策……………………………6
第5 章 实施方案及预期成果………………………………………………7
5.1 进度安排…………………………………………………………7
5.2 组织方式…………………………………………………………8
5.3 预期成果…………………………………………………………10
第1 章 项目背景
1.1 我国饮用水水源地环境保护进展
《国家环境保护“十一五”规划》（国发〔2007〕37 号）明确要
求，围绕实现“十一五”规划确定的主要污染物排放控制目标，把污
染防治作为重中之重，把保障城乡人民饮水安全作为首要任务。2006
年以来，国家环保总局开展了661 个县级以上城市（含县级市）集中
式饮用水水源地环境基础状况的调查评估工作，编制完成了《全国城
市饮用水水源地环境保护规划（讨论稿）》。2006 年10 月，国务院批
准实施《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，为改善农村饮水
安全提供了保障。2007 年10 月，国家发改委、建设部、水利部、卫
生部和环保总局联合印发了《全国城市饮用水安全保障规划（2006－
2020 年）》，对全国661 个城市和县级政府所在地城镇的饮用水安全保
障工作做了全面的部署。
1.2 调查与评估工作的紧迫性
上述规划编制过程中，国家各有关部门开展了大量的基础调查，
极大地推动了我国饮用水水源地环境管理工作。2005 年，国家环保
总局组织完成了56 个环保重点城市206 个重点水源地有机污染物的
监测调查工作；2006 年，国家发改委、水利部、建设部、卫生部对
120 个城市152 个典型饮用水水源地有机污染物进行了调查。2005
年开始，国家环保总局建立了113 个环保重点城市饮用水水源地水
质月报制度。但是，全国4555 个（自《全国城市饮用水安全保障规
划（2006－2020 年）》）设市城市及县级政府所在地城镇集中式饮用
水水源地的环境状况仍有待进一步深入调查和评估，乡镇饮用水水
源地环境建设与管理调查及评估工作尚未开展。上述规划陆续进入
实施阶段，要落实大量的污染防治工程与管理措施，因此，迫切需
要在更大范围内开展全国饮用水水源地基本状况的调查，进一步摸
清底数，针对不同区域、不同类型的饮用水水源地研究环境对策，
提高广大人民群众的饮水安全保障水平。
第2 章 项目基本情况
2.1 指导思想
深入贯彻落实党的十七大精神，按照建设生态文明、加强生态
环境保护、提高可持续发展能力的要求，以科学发展观为统领，以
《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《国家环境
保护“十一五”规划》为指导，科学调查与综合评估全国饮用水水
源地基础环境状况，保质保量，把调查评估与推进水源地环境管理
相结合；把调查成果与水源地污染防治相结合，为经济又好又快发
展提供全面准确的水源地基础环境信息。
2.2 总体目标
重点查明全国城镇和典型乡镇饮用水水源地环境基础状况，建
立并完善集中式饮用水水源地基础信息；科学评估全国饮用水水源
地基础环境状况，为饮用水水源地污染防治管理工作提供支持，为
构建环境友好型社会提供技术政策支撑。
2.3 调查基准年
调查基准年为2007 年，补充使用2005 年以来的相关数据资料。
2.4 调查范围
全国除港、澳、台地区外的31 个省（自治区、直辖市）城镇集
中式饮用水水源地及典型乡镇饮用水水源地（本文城镇指县级政府
所在地，乡镇指县级政府所在地之外的镇）。
2.5 调查与评估内容
调查城镇饮用水水源地社会经济状况、水资源利用状况、土地
利用状况等基础信息，调查水源地属性及水质水量状况以及影响饮
用水水源水质的主要因素，调查饮用水水源地保护区划分情况、监
管能力建设情况、环境管理制度执行情况。
第3 章 总体思路和技术路线
3.1 总体思路
1、重点调查，全面评估。重点开展城镇集中式饮用水水源地及
部分典型乡镇水源地环境基础状况调查，建立并完善集中式饮用水
水源地环境基础信息，全面评估饮用水水源地环境质量、环境建设
与环境管理状况，统筹建立我国饮用水水源地环境状况评估体系。
2、统筹协调，综合分析。以饮用水水源地保护为重中之重，综
合考虑总量减排、污染源普查、水环境功能区划等相关环境管理工
作，综合分析饮用水水源地基础建设、环境管理、污染预防、污染
治理及应急保障等一系列问题，提出饮用水水源地环境管理对策建
议，完善法律法规及标准体系。
3、典型推进，力争突破。基于调查与评估分析，选择典型饮用
水水源地，分类研究污染防治对策；在部分地区选择对饮用水水源
地有影响的典型污染源，识别对饮用水水源地的环境影响。通过典
型类型饮用水水源地与典型污染源的污染防治对策研究，提出污染
防治技术政策的对策建议。
3.2 技术路线
1、规范制定与技术培训。国家环保总局组织技术支持单位，制
定饮用水水源地环境状况调查与评估技术规范，编写技术培训教材，
开展全国饮用水水源地环境调查与评估的技术培训，指导全国饮用
水水源地基础环境调查与评估工作的开展。
2、全面调查与综合评估。各省重点组织开展城镇集中式饮用水
水源地和典型乡镇饮用水水源地调查与评估工作，建立并完善集中
式饮用水水源地基础环境信息。
3、成果汇总与信息管理。基于全国城镇集中式饮用水水源地、
典型乡镇饮用水水源地及典型污染源的调查与评估，采集、汇总与
分析基础调查信息，建立并完善国家集中式饮用水水源地环境调查
数据库，为饮用水水源地科学管理提供基础依据。
4、防治对策与管理政策。在全面调查与评估我国饮用水水源地
环境状况的基础上，针对不同类型（河流型、湖库型和地下水型等）
集中式饮用水水源地，研究提出饮用水水源地污染防治对策；从宣传
教育、监控预警、风险评估、管理规范等方面，研究提出集中式饮
用水水源地环境管理的技术经济政策建议。
第4 章 任务分解和工作内容
4.1 专题一：饮用水水源地环境状况调查与评估
1、目标
查明城镇集中式饮用水水源地规模、类型、建设情况、环境状
况、污染源和环境管理等基础状况，启动典型乡镇的饮用水水源地
状况调查与评估。
2、主要内容
（1）制定饮用水水源地环境状况调查技术大纲
制定全国统一的饮用水水源地环境状况调查标准规范，明确基
础状况调查的范围、项目、方式、数据收集来源、监测办法、监测
项目、计算方法、调查问卷等内容，保证调查成果的一致性、有效
性、可比性和适用性。
（2）开展饮用水水源地环境状况调查
调查城镇及典型乡镇社会基础信息：包括人口、GDP、水资源利
用及土地利用，全面调查城镇集中式饮用水源地及典型乡镇饮用水
水源地的综合信息， 全面调查影响饮用水水源水质的主要因素和管
理状况，选择典型乡镇调查饮用水水源水质状况、水源地监控状况、
环境安全预警与风险管理状况等。
（3）建立饮用水水源地环境状况信息数据库
对城镇集中式饮用水水源地、典型乡镇饮用水水源地环境状况
及典型污染源调查数据进行采集、汇总和分析整理，初步建立并进
一步完善国家集中式饮用水水源地环境基础信息数据库。
（4）评估饮用水水源地环境状况
研究建立饮用水水源地环境状况评估的综合指标体系和评估标
准，从环境质量达标程度，污染源特征及影响程度，现行法律标准
执行状况，水源地环境建设的规范程度，监管能力建设和水平等方
面进行全面评估。
4.2 专题二：饮用水水源地环境管理对策
1、目标
在饮用水水源地基础环境调查与评估的基础上，开展不同类型
饮用水水源地污染防治对策研究，制定并完善集中式饮用水水源地
环境管理体系、环境政策体系和技术保障体系，研究制定饮用水水
源地监控预警方案、信息平台方案和宣传教育方案，提升水源地环
境管理水平，提高水源地水质安全保障能力。
2、主要内容
（1）提出不同类型饮用水水源地污染防治对策建议
结合全国城市饮用水水源环境保护规划成果，在全国饮用水水
源地环境基础信息调查与评估的基础上，针对不同区域河流型、湖
泊水库型及地下水型饮用水水源地特点，综合分析污染物的主要来
源、分布特征及变化趋势，分别研究提出针对不同类型饮用水水源
地的污染防治和水质改善对策建议。
（2）提出饮用水水源地环境管理政策体系完善建议
研究水源地水质监控、饮用水源保护区管理、水源地风险管理、
水源地管理机构与管理制度建设等技术要求，研究建立饮用水水源
地管理指标体系，提出进一步完善的建议，为饮用水水源地实施科
学管理提供技术支撑。
（3）提出饮用水水源地技术保障体系完善建议
在饮用水水源地基础环境调查和评估基础上，收集和调研国内
外饮用水水源地治理技术措施，研究饮用水水源地环境保护的技术
保障体系，提出进一步完善的建议，为我国饮用水水源地环境保护
的开展提供技术支撑。
（4）提出城镇集中式饮用水水源地监控及预警方案
针对乡镇饮用水水源地基础条件差、监控能力相对较低的现状，
研究制定水质监控方案及环境安全预警和风险管理方案，提升饮用
水水源地的监管能力和水平。
（5）提出城镇集中式饮用水水源地环保宣传教育方案建议
针对各类饮用水水源地环境保护情况，研究提出饮用水水源地
保护宣传教育对策，充分利用电视、网络、手册等多种媒介，使公
众掌握饮用水水源地保护的科学知识，推动饮用水水源地保护工作
转变成社会参与，人人有责全民行动。
第5 章 实施方案及预期成果
5.1 进度安排
1、2007 年11 月-2008 年2 月
制定《全国饮用水水源地基础环境调查及评估工作方案》，编制
调查与评估技术大纲，完成各专项调查评估技术规范。
2、2008 年3-4 月
组织开展全国技术培训工作，典型地区（福建省、湖南省、宁
夏回族自治区）全面启动调查与评估工作。
3、2008 年5-8 月
各地全面开展本辖区的调查与评估工作，典型地区于6 月底前
提交辖区调查与评估报告，其他省（自治区、直辖市）于8 月底前
提交辖区调查与评估报告。
4、2008 年9-10 月
技术组汇总验收各项专题成果，并在各省（自治区、直辖市）
辖区内调查及评估报告的基础上，形成《全国饮用水水源地基础环
境调查及评估报告》（初稿）上报总局。
5、2008 年11-12 月
环保总局组织论证并审查《全国饮用水水源地基础环境调查及
评估报告》。
5.2 组织方式
项目由国家环保总局污染控制司主持，全国31 个省（直辖市、
自治区）环保部门具体实施，国家环保总局环境规划院等近20 个单
位作为技术支持单位参加。
国家环保总局污染控制司：项目主持单位。督促、指导国家集
中式饮用水水源保护信息数据库的建设。指导、督促、协调调度全
国城镇集中式饮用水水源地及典型乡镇水源地环境基础状况调查与
评估工作。指导、督促技术支持单位，提出集中式饮用水水源管理
技术政策建议。负责项目综合协调、组织管理和实施，开展国际交
流，向总局领导汇报工作进展，召开有关会议。
全国31 个省（直辖市、自治区）环保部门：项目实施单位，按
照环保总局的统一要求，负责组织本辖区的饮用水水源地环境状况
的调查与评估工作。宁夏、湖南、福建等省区作为典型区域全面开
展调查与评估，并配合开展有关典型污染源调查与评估工作。
国家环保总局环境规划院：技术组长单位，负责项目的技术组
织与协调，包括组织制定调查与评估技术大纲，组织对各级环保部
门进行技术培训，组织有关技术支持单位对各地进行技术支持，组
织开展各省（直辖市、自治区）调查与评估成果的技术验收，组织
开展各技术支持单位研究成果的技术验收，组织编写全国饮用水水
源地环境状况调查与评估的总报告。
中国环境科学研究院：协助制定调查与评估技术大纲并培训各
级环保部门，参与制定饮用水水源地环境管理技术政策，开展我国
饮用水安全保障标准体系评估工作。重点对江西等省提供技术及相
关支持。
中日环境保护中心：国家饮用水水源地调查数据采集系统及基
础数据库建设。研究构建集中式饮用水水源地管理制度体系。开展
饮用水源保护宣传教育工作。
中国环境监测总站：集中式饮用水水源地监测数据的更新，研究制定饮用水水源地监控方案。
国家环境保护总局南京环境科学研究所：专题开展农药化肥与
畜禽养殖对饮用水水源地环境影响评估与防治对策研究，重点对江
苏、浙江、上海、福建4 省市提供技术及相关支持。
国家环境保护总局华南环境科学研究所：重点对广东、广西、
贵州、海南4 省提供技术及相关支持。
其他技术支持单位：技术组长单位组织其他技术支持单位配合制
定有关技术规范、建立网络平台和开展技术培训，对各省（自治区、
直辖市）提供技术及相关支持，开展典型污染源对水源地的环境影
响评估与控制对策研究，开展饮用水水源地污染防治管理条例研究
与制定；开展数据库和信息系统标准化建设。
5.3 预期成果
建立国家饮用水水源地基础环境信息数据库，完成全国饮用水水
源地基础环境调查及评估综合报告及各专题研究报告。