中国人民银行办公厅


中国人民银行办公厅关于印发《加强金融机构依法收贷、清收不良资产的法律指导意见》的通知
中国人民银行办公厅

银办发[2000]170号




中国人民银行各分行、营业管理部，各政策性银行，国有独资商业银行，股份制商业
银行，各金融资产管理公司，总行直接监管的信托投资公司、财务公司、融资租赁公
司：
为支持和督促金融机构依法收贷收息，改善金融机构的资产质量。现制定并印发《加强金融机构依法收贷、清收不良资产的法律指导意见》（以下简称《指导意见》），请认真贯彻落实。
一、各金融机构应当高度重视依法收贷、清收不良资产工作，积极组织力量，确保这一工作取得良好效果。
二、各金融机构应当根据《指导意见》的要求完善内部信贷管理制度，实行收贷收息责任制，减少新生逾期贷款和不良资产。

附件：加强金融机构依法收贷、清收不良资产的法律指导意见
近年来，在经济运行中出现了企业贷款到期不还或采取各种方式逃、废金融机构债务等违反市场规律、破坏社会信用的情况，直接导致了社会信用环境恶化和金融机构资产质量下降。为整饬社会信用，提高金融机构资产质量，保证我国金融业稳健运行，现就加强金融机构依法收贷、清
收不良资产工作提出以下法律指导意见：
一、采取适当法律措施，对逾期贷款进行有效催收。金融机构可以采取以下法律措施，对逾期贷款进行催收：
（一）有约定的，直接从借款人或保证人的存款账户上扣收款项；
（二）向债务人、保证人主张债权，直接要求债务人、保证人履行债务。根据《中华人民共和国民法通则》第140条及最高人民法院司法解释的规定，债权人主张权利是导致诉讼时效中断的一种方式。从中断时起，诉讼期间重新计算。催款通知书是债权人主张权利的凭证，可以引起
诉讼时效的中断。为防止逾期贷款超过诉讼时效期间导致丧失法律保护，金融机构应当在诉讼时效期间内向债务人及时发出催款通知书，催款通知书应当由债务人签字盖章，签署回执；对于保证贷款，根据《担保法》的规定，金融机构应当在合同约定的保证期间或法律规定的保证期间向保
证人发出催款通知书，由保证人签字盖章。当借款人、保证人的法定代表人、主要负责人或财务部门负责人等有关人员拒绝在催款通知书上签字盖章时，各金融机构可以根据实际情况，立即起诉借款人和（或）保证人，也可以根据《公证条例》的规定，请公证机关进行公证；对已经超过诉
讼时效的债权，金融机构可采取措施与债务人达成还款协议，或根据《最高人民法院关于超过诉讼时效期间借款人在催款通知单上签字或盖章的法律效力问题的批复》，向债务人发出催款通知书，由债务人在催款通知书上签字、盖章。
（三）在符合法律规定的条件下申请人民法院强制执行借款人、保证人的财产或向人民法院申请支付令。
（四）行使代位权。当债务人无力履行债务，同时债务人享有别的债权却怠于行使，致使金融机构的到期债权不能实现的，金融机构可以根据《最高人民法院关于〈合同法〉司法解释》第一部分第十一条向人民法院请求以自己的名义代位行使债务人的债权。
（五）行使撤销权。如发生债务人放弃到期债权，无偿转让财产，以明显不合理的低价转让财产等情况，致使金融机构的到期债权不能实现的，金融机构可以请求人民法院撤销债务人的以上行为。撤销权自金融机构知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使。
（六）行使抵销权。若金融机构与债务人之间互负有到期债务，该债务的标的物种类、品质相同，金融机构可根据《合同法》第九十九条的规定，将自己的债务与对方的债务抵销，但依照法律规定或者按照合同性质不得抵销的除外。金融机构在主张抵销时应当通知对方，通知自到达对
方时生效，抵销不得附条件或者附期限。
（七）提前追究违约责任。债务人明确表示或者以自己的行为表明不履行债务的，金融机构可以根据《合同法》108条的规定，在债务履行期届满之前要求债务人承担违约责任。
（八）申请破产。对用以上手段仍无法收回的贷款，金融机构可申请借款人、保证人破产。
二、切实落实贷款催收和不良资产清收中的担保责任。金融机构对于因下列原因造成的无效担保贷款，要积极采取补救措施，补办有关手续，重新确定担保方式和签订担保合同：（一）保证人不符合法律规定的主体资格；（二）担保物是法律规定的禁止担保的物；（三）法律规定抵押
、质押必须办理登记而未办理登记的；（四）法律规定的其他无效担保方式。
金融机构经与债务人协商，以贷款展期或其他方式对债务合同变更的，应当就变更后的债务合同与保证人、抵押人、质押人签订新的保证、抵押、质押合同，需要变更抵押、质押登记的应当变更登记，以落实担保责任。
三、维护债务人改制、债务重组中的金融债权。
（一）金融机构得知债务人拟实行承包、租赁、股份制改造、联营、合并、分立、合资或合作等改制情况的，应积极参与改制工作，严格监督改制方案的制定、清产核资、产权界定和债务清偿等工作。具体应当要求债务人报送改制方案和对金融机构所欠债务的处理意见。金融机构应当
对债务人生产经营与资产负债情况以及改制方案进行调查核实，并确定债务人改制后金融债权是否安全。金融债权安全存在危险的，应当及时向债务人主张债权，或落实担保责任。
（二）对于进入破产程序的债务人，金融机构要积极申报债权，参加债权人会议。按照金融债权管理的有关要求清收债权。
（三）对于确实经营管理混乱、扭亏无望、严重资不抵债的债务人，金融机构应敦促其加大改革力度，实现债务重组。在债务重组中，金融机构要与债务人协商一致，就原债务合同签订变更合同，同时，金融机构应当就变更后的债务合同与保证人、抵押人、质押人签订新的保证、抵押
、质押合同，需要变更抵押、质押登记的应当变更登记，以落实担保责任。
（四）对于通过企业改制逃、废银行债务，造成信贷资产流失的单位和个人，金融机构要依法提起诉讼，重新落实债权债务关系和追究有关人员责任。
四、加强对金融机构市场退出中贷款的催收和不良资产的清收。对于被宣布关闭、撤销、破产的金融机构，该金融机构的清算组在清算工作中，应当按照本指导意见的要求，积极催收贷款、清收不良资产，及时主张债权，行使代位权、撤销权、抵销权等权利，有效保护金融债权和金融
资产。金融机构被收购或兼并的，其境外资产应纳入总资产中，由收购或兼并方拥有所有权并负责管理和清收。金融机构可以依据人民法院作出的发生法律效力的判决、裁定以及仲裁机构的仲裁裁决，根据《民事诉讼法》第266条的规定，对不在中国境内的债务人或者其财产申请执行。

五、严格控制在贷款催收和不良资产清收中用以物抵债的方式实现金融债权。金融机构在实现债权时，首先应以货币形式受偿，严格控制以物抵债；债务人无货币清偿能力时，应当以拍卖、变卖抵押、质押财产或其他非货币财产所得的价款清偿金融机构债务；既无货币资金，财产又暂
时难以变现的，债务人可以根据与金融机构之间的约定或司法机关、仲裁机构的生效法律文书，将非货币财产或事先抵押、质押给金融机构的财产折价归金融机构，实现以物抵债。以物抵债的金额应根据市场原则确定。
六、建立贷款催收和不良资产清收中的责任追究制度。金融机构工作人员有下列渎职行为或其他违法违规行为造成贷款或资产无法收回的，中国人民银行或金融机构应根据《刑法》、《金融违法行为处罚办法》、《金融机构高级管理人员任职资格管理暂行规定》及其他法律法规和规章
的规定，对直接责任人员和主要负责人给予行政处分、行政处罚和取消一定期限的高级管理人员任职资格。构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
（一）金融机构对发放的贷款放松管理、失查，致使企业套取贷款改变用途造成损失的。
（二）金融机构对到期债权不及时催收，致使债权超过诉讼时效、保证期间而造成损失的。
（三）金融机构对债务人的故意逃废债务的行为，不采取积极措施挽回损失的。
（四）金融机构工作人员玩忽职守，内外勾结，弄虚作假，造成金融机构资产损失的。
各金融机构要提高认识，加强组织领导，加大依法收贷和清收不良资产的力度。应当根据本指导意见，结合本机构的实际情况，制定具体措施，落实依法收贷和清收不良资产的工作；对在具体工作中遇到的法律问题，要及时与司法机关沟通，妥善解决。各级人民银行要积极组织和监督
辖区内各金融机构依法收贷和清收不良资产，作好协调和服务工作。



2000年6月15日
浅议罪犯劳动改造的法律保护

孙继国


内容提要：罪犯劳动改造是社会主义社会的产物。“罪犯劳动改造”的内涵是对象、手段与目的在要素的有机结合，表明对什么人，要干什么，达到什么样的目的。所谓劳动改造，是指国家刑罚执行机关有计划地依法强制组织和指导和有劳动能力的服刑罪犯从事创造社会财富的活动。从这个内涵中可以看出，我国监狱的罪犯劳动活动的基本宗旨主要在于改造罪犯的思想，改善和提高其智力、技能与身体素质，以使其保护之所以从罪犯劳动改造这个概念入手，是因为这样谈罪犯的法律保护更有其学理上的依据。我国目前罪犯劳动改造法律保护与国际上相比已相对落后，也滞后于我国目前的经济发展水平，在许多方面也还很不具体、明确、完善，在有些理论方面也不适应当代的刑罚执行理念，在某些罪犯劳动保护的措施还无法可依，所以对罪犯的劳动改造法律保护的研究意义深远而重大。建立、健全罪犯劳动改造的立法保护、行政保护、司法保护是我国刑罚执行的当务之急。
　
　　罪犯劳动改造的法律保护是个老生常谈的话题，但如何在具体司法实践活动中切实完善、落实、维护它具有重要的现实意义。针对目前我国罪犯劳动改造的法律保护出现的种种问题，建立健全罪犯劳动改造的法律保护是我国法制领域的一项重大内容。


一、罪犯劳动改造的法律保护意义

（一）对罪犯劳动改造的法律保护是我国社会主义性质的必要要求。我国是人民民主专政的社会主义国家，虽然阶级斗争在一定范围内长期存在，但它不是我国目前的主要矛盾，所谓人民民主专政就“专政”而言主要针对人民内部矛盾。在二十世纪二十至四十年代，中国大地掀起了新民主主义革命的伟大运动，斗争的目标是打倒帝国主义、封建主义和官僚资本主义。而当时作为半封建、半殖民地国家政权的卫道士的旧监狱自然也在打倒之列，但是旧的监狱打倒后，新的人民民主专政的革命政权如何处理社会犯罪呢？马克思在创立了社会主义制度学说的同时也给了我们答案：用劳动去影响人、感化人、造就人的功能，对罪犯进行劳动改造。罪犯劳动改造在社会主义革命和建设中日益发展。1954年9月政务院颁布了《中华人民共和国劳动改造条例》，首次用法规的形式明确规定：“为了惩罚一切反革命和刑事犯”，“必须强迫他们在劳动中改造自己成为新人”。1962年中华人民共和国公安部颁发的《劳动改造管教队工作细则》（试行）又进一步规定：“为了正确执行党和国家劳动改造罪犯的政策”，必须贯彻执行“改造第一，生产第二”的方针。1982年五届人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》和1979年五届人大二次通过的《中华人民共和国刑法》以及1994年12月《监狱法》的颁布实施等都对罪犯的劳动改造作出了明确的规定，体现了我国社会主义的性质。这说明我国对罪犯的劳动改造活动已经从政策形态逐步发展成为国家的法律规范，这下是我国社会主义社会性质的内在要求。

（二）对罪犯的劳动改造的法律保护是我国宪法的具体操作实践。我国宪法第三十三条明确规定：“凡是有中华人民共和国国籍的中华人民共和国公民”；第四十二条规定“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”。国家法律保护公民的权利和义务。而罪犯是触犯了国家刑律而剥夺自由的人，但他依然是中华人民共和国公民，劳动同样也是他的权利和义务，只不过他的“劳动”有了“改造”的含义，但同样，劳动的法律保护对被剥夺自由的罪犯也应一视同仁。虽然罪犯是限制了人身自由的公民，但也应该享有宪法规定的权利，在劳动保护、劳动对象（对生命有危害）、劳动环境（影响生命健康）、劳动保护措施、劳动时间、技能培训、劳动报酬、劳动保险等都应与普通公民享有同样的劳动法律保护。这里声明一点：虽然罪犯也是公民，但毕竟是犯了罪的公民，他们被限制自由，在规定场所里劳动，劳动对象和劳动环境可能与普通公民有差别，没有自由的选择空间，但劳动对象和劳动环境不应对其生命和健康造成危害，这也是《宪法》对公民的最基本保障和实践操作的具体体现。

（三）对罪犯劳动改造的法律保护是我国进行国际人权斗争的需要。近年来，随着人权保障的逐步确立，刑事司法领域也越来越强调对罪犯的人权保障，这无疑反映了社会的文明和进步：但是国际上一些人权组织和一些反华势力，经常针对我国的人权问题提出“人权提案”，特别是以美国为首的西方国家，连续多年在联合国人权委员会上针对中国提出“人权提案”，遭到我国及其它国家的一致反对，每每以失败告终。而监狱的人权问题成为国外人权组织的关注的重点，我们应该从两方面看待这个问题。对于西方国家的无理指责，特别是通过人权问题为借口来干预我国内政问题的企图，我们应进行针锋相对的反驳，但另一方面也促使我们对内检视我们的人权保障问题，特别是对罪犯的劳动改造的法律保护问题，把压力变动力，正确处理我国监狱罪犯人权保障与罪犯劳动改造法律保护的关系，从而也更为有力地反击反华势力的人权攻击，满足国际上人权斗争的需要。

（四）罪犯的劳动改造的法律保护是现代监狱刑罚执行理念的要求。笔者认为谈论这个问题必须搞清楚《监狱法》规定监狱的宗旨是“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”，这之中“改造”的含义无容置疑，就是转变罪犯的犯罪思想，让其成为自食其力的新人。那么“惩罚”的含义呢？过去，人们一直把“劳动”当作一种惩罚手段，因为罪犯的“劳动”的前面加了“强制”两个字。笔者认为这是一种错误的理解，而认为“惩罚”的最大含义也是唯一含义。应该是剥夺罪犯的人身自由。这也现代监狱刑罚执行的中心理念。我国《宪法》第四十二条明确规定：“中华人民共和国公民劳动的权利和义务”。罪犯作为被剥夺自由的公民，劳动依然是他们的权利和义务，只不过他们的劳动多了一层改造的功能。所以说罪犯的劳动改造也同样应该受到法律的保护，因为劳动本身就是他们的权利和义务，所以罪犯的劳动改造的法律保护是现代刑罚执行理念的必然要求。

（五）作好罪犯劳动改造的法律保护有利于监狱的稳定，促进罪犯顺利改造。监狱对参加劳动的罪犯提供劳动法律保护，是我国监狱对罪犯实行人道主义的具体体现。几十年的经验证明，做好罪犯劳动的法律保护，对促进罪犯的思想改造有着重要的作用：一是可以使罪犯体会到在劳动中自己的健康和生命安全是有法律保障的，从而消除罪犯对劳动的恐惧心理和抵触情绪，积极投入改造；二是使监狱在选择劳动对象时，就可以从保障罪犯的法定的权利的角度去考虑，从而减少狱内罪犯的反改造情绪，促进监狱秩序的稳定。总之，做好罪犯劳动改造的法律保护，可以为罪犯创造一个良好的改造环境，增强劳动的改造功能，以达到教育人、改造人的目的。反之，如果忽视罪犯劳动改造的法律保护，罪犯发生工伤事故和职业病，而不给予应有的法律保护，必然引起罪犯思想混乱，使劳动改造工作不能正常进行，从而严重影响监管改造秩序。

（六）做好罪犯劳动改造的法律保护工作是正确执行《刑法》、《监狱法》等具体法律工作的组成部分，同时也是预防和减少犯罪（包括狱内重新犯罪），实现社会长治久安的治本之策。我国监狱执法是严格按照这个指导思想和《刑法》、《监狱法》的具体规定去为罪犯的劳动改造提供法律保护的。尽管随着社会的发展和历史的进步，以及现代新的刑罚执理念日趋完善，《刑法》和《监狱法》在对罪犯提供劳动改造的法律保护已经相对滞后，不尽完善，但是作为我国目前刑罚执行的最直接依据依然是《刑法》和《监狱法》，但做好罪犯劳动法律保护是正确执行《刑法》和《监狱法》的一部分，也是我们预防和减少犯罪，实现社会综合治理的有力措施。


二、我国监狱罪犯劳动改造的法律保护存在的问题

（一）劳动改造究竟是一种改造手段还是一种惩罚手段，《监狱法》未明确定论。《宪法》第四十二条规定：“劳动是公民的权利，也是公民的义务”，而〈监狱法〉第三条规定：“监狱对罪犯实行改造与惩罚相结合，劳动和教育相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民”，〈监狱法〉第四条规定：“监狱对罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动，对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育”，〈监狱法〉第六十九条规定：“有劳动能力的罪犯必须参加劳动”。以上监狱所有有关“罪犯劳动”都没有明确体现出〈宪法〉的含义，那就是劳动既是公民的权利又是公民的义务（罪犯是被剥夺自由的特殊公民），把劳动仅仅异化成了一种改造手段是不全面的。其中〈监狱法〉第六十九条“必须”二字又带有“强制”的含义，既然是“强制”劳动，那么劳动也就带有惩罚的含义。笔者认为，这是罪犯劳动改造的法律缺陷，应该让〈监狱法和宪法保持法律上的一致性：在〈监狱法中明确规定，劳动既是罪犯的权利也是罪犯的义务。

（二）罪犯劳动改造对象、劳动改造条件、劳动安全没有真正纳入监狱法的法律保护。众所周知，由于历史的原因，我中有很大部分监狱都建在老、边、穷地带，罪犯从事的劳动对象多是高瓦斯、高粉尘、高风险等工种，劳动条件极其恶劣。在防粉尘、有害气体，防噪音、强光，防暑降温、防冻等方面，达到作业条件要求的较少，作业环境的通风、照明、清洁卫生，个人防护用品的供应，职业病的预防等等，都还不很完善，罪犯身份健康和生命安全就不能得到妥善有效的保障。劳动是罪犯的义务，由于特殊的原因、环境，罪犯对劳动对象选择面小或没有选择性，虽然各个监狱有各自的具体情况，但是笔者认为〈监狱法〉应对罪犯的劳动改造对象、劳动改造条件、劳动安全等做出明文而详细的规定：高风险行业的劳动应征求罪犯的意愿，劳动改造条件差，劳动保障不力的劳动对象应禁止使用罪犯作业，让个别监狱“望法止步”，以充分体现罪犯劳动改造的法律保护。

（三）罪犯的劳动改造时间、劳动改造报酬没有得到法律保护。〈监狱法第七十一条规定：“监狱对罪犯的劳动时间，参照国家有关工时的规定执行：在季节性生产等特殊情况下，可以调整劳动时间”。这个规定有以下几个不尽完善的地方，使罪犯在劳动改造时间上没有得到较切实的保护：1、劳动部1995年3月5日颁发的〈国务院关于职工的工作时间的规定〉的实施办法〉第三条规定：“职工每日工作八小时，每周工作四十小时“，而在具体操作中不少监狱组织罪犯劳动都是每周六个劳动日，四十八个劳动时；2、规定在季节性等特殊情况下，可调整劳动时间，但没有考虑给予罪犯补偿或补休问题；3、〈监狱法〉本来就是调整罪犯改造关系的一部专门法律峄罪犯的劳动时间就应该明确规定，一日劳动多少时，一周劳动多少日，根本不必参照其它法律法规，以免发生抵触又无法自圆其说。参照的结果等于没参照，使得罪犯的劳动时间没有法律保护。〈监狱法〉第七十二条规定：“监狱对参加劳动的罪犯，应当按照有关规定给予报酬，并执行国家有关劳动保护的规定”，这是我国法律第一次对罪犯的劳动报酬问题做出明确规定，这充分体现了国家对罪犯劳动价值的肯定和承认，也有利于培养罪犯自食其力的能力，有利于减轻罪犯家属的经济负担。但〈监狱法〉只提出这笼统“劳动报酬”的概念，而没有具体的操作标准，加之很多监狱经济状况并不是很好，所以使得罪犯劳动报酬有法可依，无法可“取”。虽然有部分效益好的监狱也在以奖金的形式给罪犯一定数额的劳动报酬，但也仅仅是一种行政激励措施，象征性而已，罪犯的劳动报酬实际也没有得到法律的保护。

（四）罪犯的劳动技术学习及再就业培训缺乏法律保障。对罪犯劳动改造的目的是矫正其恶习，将其改造成为自食其力的新人。而事实上呢？由于监狱的特殊原因、具体情况，罪犯的劳动改造对象、范围具有不可选择性，高风险、高强度或者多为劳动密集型。罪犯基本上不可能存在劳动技术的学习和培训。例如某监狱几十年的主体产业是罪犯从事井下采煤（属高险、高强度、高粉尘、高瓦斯），大部分罪犯为了记功减刑，一天劳动十几个小时，直到刑满，罪犯基本上没有时间学习其它劳动技术及再就业培训，学习到的也只不过只最原始的、最粗放的采煤技术；比如某监狱罪犯从事加工人造宝石工种，每个熟练罪犯一天可加工150-200颗，每颗单价为0.07元，每天收入为10.5元-14元不等,一个罪犯创造的毛利也就250元左右,还不计生产成本。试想一个罪犯几年、十几年有的甚至几十年都只学习一种加工人工宝石技术，他刑满后又怎能在社会上自食其力呢？所以对罪犯的培训，特别是劳动技术学习及培训提供法律上保护，使其在监狱内学习劳动技术、劳动技能、出狱前的再就业培训，对其回归社会后自食其力，预防和减少重新犯罪都有着积极的意义。

（五）罪犯的工伤死亡等鉴定程序、赔偿程序，补偿等没有完全得到法律的保护。罪犯作为被限制人身自由的特殊公民，他们的很多权利虽然没被剥夺，但至少不能像正常公民那样自由地行使自己的权利，这自然而然的成为社会的弱势群体，笔者根据从事十几年监狱工作中了解到，监狱在处理罪犯工伤死亡鉴定程序、赔偿程序及补偿没有较好保证罪犯或者罪犯家属的权利。监狱对罪犯的工伤鉴定没有按照正常的劳动者鉴定程序，都是监狱的职能部门一手操办（职能部门为监狱的安全科和监狱医院）；对罪犯的死亡鉴定还存在很多漏洞，缺乏透明度，罪犯死亡通常都是监狱和检察院等国家部门机关处理完后，作出鉴定才通知罪犯亲属，这并不是说监狱同检察院对罪犯死亡鉴定不公正、不客观，但是至少只给了罪犯亲属一种无可奈何的鉴定。同时对罪犯工伤死亡的补偿标准与社会同等情况相差甚远。笔者认为，法律应明确规定对罪犯的工伤死亡鉴定的程序、赔偿程序、补偿标准，使之更有利于保护罪犯及其亲属的合法权益。对罪犯工伤死亡的标准应与普通公民一样，因为罪犯的服刑是被限制自由为代价，而不是以肢体的不完整，甚至是生命为代价。

（六）罪犯劳动改造的劳动保险的法律保护也不尽完善。劳动保险，也称社会职工保险，是指劳动者年老、疾病或者丧失劳动能力及发生其它生活困难时，从国家、社会或者有关部门获得物质帮助的制度。〈监狱法第七十条规定：“罪犯在劳动中致伤、致残或者死亡的，由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理。”从这些规定我们可以看出：第一，罪犯劳动保险同社会企业职工的劳动保险在范围、内容上完全一致的，即只有“在劳动中致伤，致残或者死亡”事实发生时，才有罪犯劳动保险的问题，它不象职工保险范围、内容那样广泛；第二，这种“伤”、“残”、“死亡”只能在劳动过程中意外发生的。那么具体来说，罪犯在什么情况下致伤、致列或者死亡的，才能享受这一死亡劳动保险待遇？〈监狱法没有明确详尽的规定；另一方面，在目前某些监狱依然让罪犯从事一些高风险行业，但是对罪犯的身体健康、生命安全没有具体的保险措施和制度，罪犯一旦受伤致残，甚至死亡，监狱在对其医疗治疗以及罪犯亲属补偿等方面没有给罪犯确定的保险。加之很多监狱没有这笔专项预算，即使有也是比较少的，在司法实践中，对罪犯的劳动保险没有具体的法律操作依据，保护罪犯劳动改造保险的法律也不尽完善。


三、罪犯劳动改造的立法保护

　　罪犯劳动改造的保护应该纳入公民的劳动保护，〈宪法规定劳动既是公民的权利又是公民的义务，同样劳动也是罪犯的权利和义务，罪犯在劳动的性质上应该同公民一致，所以说对罪犯劳动改造的立法保护迫切且至关重要。目前作为调整罪犯劳动改造法律关系的主要法律是〈监狱法，而〈监狱法在立法对罪犯的劳动保护还有许多不完善的地方：1、立法规格不高，〈监狱法不是由全国人民代表大会通过，而是由全国人民代表大会常务委员会通过，这在具体执法过程中中造成无论是执法者还是非执法者，对〈监狱法的法律威严尊重不够，自然存在懈怠执法，对〈监狱法提高立法规格，是保障罪犯劳动改造的切实之需；2、罪犯的劳动改造的劳动保护法律规定不全面、很笼统，参照其它法律、法规的规定太多，〈监狱法没有自己的明确规定；3、罪犯的工伤死亡鉴定程序应专门立法列入罪犯的劳动改造的劳动保护，这在〈监狱法中也是一片空白；4、〈监狱法应从立法上重新界定罪犯劳动的含义，罪犯劳动是罪犯的权利和义务，而不是惩罚，即使是强制性劳动，也不应影响罪犯劳动含义的内涵，而只是一种行政措施。以上都是〈监狱法等在调整罪犯劳动改造法律关系的法律、法规在立法上急需解决的空白和具体问题，以便切实保障罪犯的劳动保护的合法权益。


四、罪犯劳动改造的行政保护

　　目前，作为调整我国劳动改造关系的两大主要法律：即〈刑法和〈监狱法。虽然〈刑法和监狱法对罪犯劳动改造的劳动法律关系有一些规定，但是在有些方面还不是很准确、具体和全面。而〈刑法和监狱法的立法规格都有比较高（刑法由全国人民代表大会通过，监狱法由人民代表大会常务委员会通过），随着社会的经济、文明的日益发展和进步，〈刑法和监狱法在调整罪犯劳动改造的法律保护关系明显不力，不能适应当前国际形势和现代刑罚执行理念的需要，而两大法律又不可能朝令夕改，所以对罪犯的劳动改造关系急需调整时就需要应用行政手段来调整，以达到对罪犯劳动改造的劳动保护；另一方面有些罪犯劳动改造关系中的劳动保护和具体细节方面又只能通过规格较低的行政法律、法规来调整，所以罪犯劳动改造的行政保护至关重要。