浅谈县级警务改革和警力资源配置

池榕华 林书设　　卢有明


　　当前，我国正处在建立和完善社会主义市场经济体系，全面建设小康社会的关键时期，社会的政治、经济的发展举世瞩目，然而，从治安环境建设看 ：一方面市场经济负面效应所产生的治安问题在不断增多，另一方面市场经济对治安保障的需求也十分旺盛。 第一，政治安定需求。市场经济体制的建立，必然要求生产关系与之相适应，作为上层建筑的国家政权和执政党地位必须从多方面改革，才能与此相适应。而在上层建筑改革时期，政治上不稳定的因素大量增多，急需良好的治安环境来作保障，以用于维护国家政权的稳定和执政党地位的巩固。 第二，公共安全需求。市场经济活动使社会各方联系越来越紧密。任何一起刑事、治安案件或治安灾害事故都是对公共安全的一个重大威胁。 第三，产业运营安全需求。要求在生产经营过程中建立一种防爆炸、防诈骗、防贪贿、防盗窃、防抢劫、防经济纠纷、防火灾事故等全新的治安机制。 第四，生命财产安全需求。市场经济使社会总财富和个人财富急剧增长，保护个人财富和生命不受侵害的群体意愿比以往任何时候都强烈。经历过动乱的人们，倍加珍惜安定稳定，常言道：宁做太平鬼，不做动乱人。 第五，调节社会关系的需求。市场经济的发展，导致各种社会关系发生了重大变化，由此各种关系之间发生了一轮又一轮新的矛盾。理顺这些关系，解决这些矛盾用传统的政治手段、文化手段、行政手段已不能完全奏效，呼唤着治安手段的介入，用治安手段理顺和解决其他手段替代不了的社会关系和矛盾。所有这些，都要求我们要改革现有的司法体制，特别是直接影响社会稳定的治安管理和警务运行机制，加强治安管理，维护良好的社会秩序。
　　现有警务运行机制等方面存在的问题：一方面，随着改革的深入，人财物的大流动给犯罪分子异地作案、快速逃逸提供了条件，犯罪活动日益动态化、暴力化和恶性化，使公安机关侦查破案的时机稍纵即逝。另一方面，公安机关内部警种设立过多、分工过细，造成警种之间各自为政、互不干涉“内政”。在处理警务时，由于内部指挥系统不畅，不仅出警迟缓，而且常常产生警力交叉重叠现象，警力浪费不说，还在客观上导致推诿扯皮现象的发生，更谈不上形成合力了。传统的勤务管理模式遇到前所未有的挑战。从我县的情况看，尚存在以下几个突出问题：一是警力不足，警力比约为1：1750，低于全国平均水平1：1360。二是警员素质较低。一方面是正规法律科班出身少，另一方面工作任务重，培训计划未落实，特别是适应新形势需要的培训没落实，警员素质的提高达不到时代发展的要求。三是警力资源配置不合理，首先是机构设置上小而全，每个机构都有专人，占用很多警力，其次是体制上，沿用旧的体制，分地方公安、企业公安和林业公安等等，各隶属不同的主管部门，县公安局对警务掌握、使用和管理职权不清。最后是科学管理上缺乏统一的、高效的管理体制，造成有限的警力资源浪费。
　　改革警务制度，挖掘资源、合理配置警力的几点思考
　　(一)以人为本，政治建警。具有一定工作技能和高度政治责任心的民警，以及由此形成结构合理的民警队伍是决定警力的首要因素，在任何情况下，民警的素质都直接地影响着警力的变化。公安机关坚持政治建警既是党和人民的期望，也是新时期保持公安机关性质、坚定正确的政治方向、履行公安职责的根本保障和前提条件。政治建警，根本一条就是要用邓小平理论武装民警头脑，用江总书记“三个代表”的重要论述指导公安实践。理论上的清醒才能保持政治上的坚定。在学习理论的基础上，要不断增强政治上的坚定性、敏感性和鉴别力，保证党对公安工作的绝对领导，使公安机关始终忠于国家、忠于人民、忠于法律，并自觉遵循社会主义初级阶段的客观规律开展工作，真正成为党和人民信赖的人民民主专政的工具。政治建警最重要的一条是树立终身为警的观念，时时为警观念，就是无论何时、何地任何情况是警察就是要履行警察职责，无论是当班与否，职责范围内外与否，都要挺身而出，自觉履行职责，协助处理好各种事件与案件，处处树立警察的高大形象，以高度的责任心和政治责任感赢得党和人民的信赖。
　　(二)严把“入口”，畅通“出口”。长期以来，“入口”把关不严是造成民警的基本素质特别是文化素质偏低的一个主要因素。当然这有着各种各样的历史原因，解决的办法是抓住市场经济条件下人才市场活跃的有力时机，严格依照《中华人民共和国人民警察法》及国家公务员制度的有关规定，采取公开考试、公开招收等措施强化“入口”的规范性和制约机制。同时，对队伍中一些不能胜任公安工作，屡屡违纪违规给公安事业造成严重后果的“害群之马”，要依照有关管理条例，清退出公安队伍，以维护法律法规的权威性，保证队伍的纯洁。
　　(三)、强化培训、提高素质。公安教育内容广泛，基层公安机关应从实际出发，抓住符合实战需求的教育重点，本着缺什么补什么的原则，强化民警知识“充电”，提高民警的综合素质。尤其是县级公安机关，没有自己专门的教育培训组织机构，只能依靠上级公安部门一年有限的几次、有限的几个名额参加培训，工作一忙，还会受到冲击。这样长期不“充电”，知识得不到更新，专业技能得不到提高，民警的素质实际上就是在下降。应当结合实际，积极为民警的再教育创造条件，较为系统地定期组织民警轮训。同时，要加大交流轮岗力度，培养一专多能的公安干警，以适应新形势对公安干警提出的新要求。
　　(四)、从严治警，从优待警。抓好公安队伍领导班子建设，是充分发挥警力资源效应的关键。从严治长，首要的是发挥党委班子的核心领导作用。党委班子要时时刻刻警醒自己，发挥模范标杆作用，以自己的言行举止激励民警。其次是要抓好中层领导班子建设。在从严治警的同时，还不应忘记从优待警。“从严治警一本书，从优待警一句话”已越来越成为队伍难于管理的突出问题。政治上，要关心重视民警的进步，提拔任用，评先评优，要重实绩，重公认，不主观臆断；工作上，要想方设法为民警提供宽松环境，帮助解决工作中遇到的困难，缓解工作压力；生活上，要提倡用家庭式的关爱温暖人，采取一些切实可行的措施，帮助民警解决后顾之忧；在方法上，要与民警平等相处，民警最欢迎的还是领导以平常的姿态与民警交心谈心，架起理解的桥梁。
　　(五)资源重组，科学决策。精简专业部门，充实综合部门。尽快建立一个高效灵敏、指挥畅通、一呼百应的整体联动机制，改革现行的公安管理体制，实现资源重组，这既是警力资源开发的需要，更是从制度上保证优秀警察脱颖而出，实现一警多能，综合开发警力资源之所需。要防止民警充实基层后再次出现机关化倾向，变“坐堂接诊”为“外出巡诊”，提高街头的见警度。基层实战单位推行弹性工作制、二班制和夜班制等勤务模式，在城区派出所取消了双休日集中休假制度，民警周二至周日轮流休息，解决“群众休息我休息，群众上班我上班”的机关化问题。白天，社区民警结合社区巡逻开展走访、入户调查、安全检查、整改隐患。夜间，进行入户调查走访发动群众，组织治安志愿者义务值勤，带领保安联防队员开展社区巡逻防范和盘查检查。
　　1、精简内设机构，规范警种职能。分工过细，职能交叉，层次不清是县级公安机关机构设置的突出问题。目前，县级公安机关内设的科室所队多达15个以上，几乎与省、市级一一对应。警种多，有的警种机构建制又高于其它部门，这种状况常造成指挥协调不力，部门与部门之间相互扯皮，也不利于将警力向一线倾斜。县级公安机关的机构设置应突出战斗实体的需求，改变分工过细、警种过多的现状。无需讲究上下对口，将职能重叠的部门合并，减少警种，彻底改变“小而全”的做法，将合并后的富余警力充实到基层一线，增强实战能力。其次是要规范各警种的职能。职责清晰可使警力资源合理操作。《人民警察法》明确了公安机关职责的14个方面，这是从法律上对人民警察职责的确认。必须依照警察法的规定，明确各种职责，相应地配置、开发警力资源。再次是建立相对集中的警务联动区，如在乡镇建立中心派出所等，合理配置警力，调剂警力资源。最后要建立以块为主的警务指挥机制，对所有警务资源实行以块为主，统一收编，统一使用，改革现有的隶属关系不合理的状况。
2、改革人事制度。调动民警的积极性，建立以绩效考评为主要内容的激励机制，用一定的标准去评估民警个体的绩效，并将评估结果作为民警提升、晋级、加薪、奖励换岗的依据，开展岗位竞争，可以促使每一个民警产生压力和动力，由此推动公安机关内部警力的合理、有序流动，形成合理的结构组合，进一步激发民警的积极性和创造性，使警力资源处于最佳状态。
3、落实责任制。进一步理顺实战指挥、整体联动机制，专门规范分级处警制度和工作职责，明确由“110”负责统一指挥调度点线面上的各股防控力量，有权指令开展全县或区域范围的警情处置和围堵追缉工作。在具体工作中，将刑事、治安案件，交通、火灾事故等各类警情定级，明确规定根据警情大小和紧急程度，分别由对应级别的领导亲赴现场指挥处置。由局领导到场处置的警情，涉案地派出所、交巡警大队和局有关科队的领导要同时到场。其他一般警情由各警种的相关民警承担处警责任。 建立以派出所为单位划分防控工作责任区，绘制派出所的防控作战图，实行挂图作战；把派出所、交巡警、刑侦、治安等警种和机关挂钩部门警力、社会防范力量统一纳入责任区，根据属地管理与业务主管相结合的原则分别承担防控责任。各个警种和每个民警在责任区内既担共同责任，又负单独责任。
　　(六)综合治理，群防群治。群众路线，群众工作是公安建设的优良传统，也是弥补公安自身警力不足，开发警力资源的另一有效途径。市场经济条件下解决社会治安问题总的对策是：在“两手抓，两手都要硬”的战略方针指引下，以专门机关与群众路线相结合的历史经验为基础，遵循社会治安综合治理的基本方针，贯彻执行“打防并举，标本兼治，重在治本”的工作原则，在各级党委和政府的统一领导下，各部门齐抓共管，各司其职，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的、技术的等多种手段，融打、防、教、管、建、改为一体，形成严密有序的预防犯罪体系，以达到最大限度的控防犯罪和减少犯罪，实现社会长治久安的目的。 走群众路线，首先要树立良好的公安队伍形象。没有好的形象，是得不到人民群众的拥护、支持和爱戴的。其次是要坚持社会治安综合治理的方针，充分发挥准治安力量，如治保干部、联防队伍、企事业保安组织的作用，建立起群防群治的社会大治安防范格局。近年来，基层群防群治组织作用严重弱化，有的已名存实亡，这固然有经济利益的因素，但与公安机关放松了监督管理不无关系。要改变这一状况，就必须使各个社会组织和广大群众认清安全利益与经济利益的关系，必须进一步加强对群防群治组织的管理和指导，使之真正成为维护社会治安的一支值得信赖的力量，从而最大范围地延伸警力空间。
　　(七)保障经费，科技强警。科技不仅是第一生产力，还是公安机关第一战斗力。现代高科技的运用，可以大大解放警力，提高警务工作效率。在现代社会，开展各项工作都离不开科技的武装，开发警力资源更加离不开科技手段。从目前情况看，整个公安系统科技意识仍很淡薄，对民警科普知识的教育基本处于空白或不自觉状态。用高科技的设备、装备武装民警，增大高科技的投入外，更主要的是要强化科技是第一生产力的观念，抓好科技知识的普及教育，以适应日新月异的科技时代要求，这也是今后开发警力资源增强警力的最大空间。

(作者池榕华系大田县公安局副政委 林书设系大田县委政法委副主任科员　　　卢有明系大田县公安局办公室主任)


湖南省常德市人民政府


关于印发《常德市土地储备实施办法》的通知

常政发[2000]17号

各区、县（市）人民政府，市直有关单位：

现将《常德市土地储备实施办法》印发给你们，请认真遵照执行。

二000年六月二十二日


常德市土地储备实施办法

第一章 总则

第一条 为盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本地城区规划区（不含鼎城区武陵镇）范围内的土地储备工作，适用本办法。

第三条 土地储备遵循依法有序、地价趋价、平价效益的原则。

第四条 常德市土地储备中心在市土地行政主管部门的管理下，具体实施土地储备及土地储备库的管理工作。

市计划、建设、规划、物价、财政、房产等部门应按各自职责，做好土地储备的相关工作。

第五条 土地储备范围：

（一）依法收回国有土地使用权的土地。

（二）为实施城市规划成片征用的集体所有土地。

（三）可收购国有土地使用权的土地：

1、征地“农转非”剩余零星土地；

2、因企业改制、重组需要转让的土地；

3、以了让方式取得国有土地使用权后无力继续开发的土地；

4、在城市城划调整中需置换国有土地使用权的土地；

5、其它可以收购国有土地使用权的土地。

第六条 市地土储备中心应根据城市产业结构调整及土地利用总体规划和土地利用实际情况，制定土地储备计划，并报市人民政府批准。

第七条 征用集体所有土地进行储备的，必须依法办理地土征用有关手续。

第八条 依法收回国有土地使用权的土地，成片征用的集体土地，直接进入土地储备库交市由市土地储备中心予以储备。

第二章 国有土地使用权收购储备

第九条 国有土地使用权收购的一般程序：

（一）申请收购。城市规划区范围内凡符合本办法第五条（三）项规定需要政府收购的国有土地，其土地使用权人应持有关资料申请市土地储备中心进行收购。政府需要收购的土地，则由市土地储备中心负责与土地使用权人衔接。

（二）权属核查。市土地储备中心对进行收购的土地和地上物权属、土地面积、地上物面积、四至范围、土地用途等情况进行调查和审核。

（三）费用测算。市土地储备中心根据调查结果，会同有关部门进行土地收购费用的测算评估。

（四）方案报批。市土储备中心根据土地权属调查、收购费用测算的结果，提出土地收购的具体方案，经市土地行政主管部门审查批准后，报市人民政府备案。

（五）签订合同。收购方案批准后，由市土储备中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。

（六）权属变更。市土地储备中心根据《国有土地使用权收购合同》，约定，支付收购定金后，原土地使用权人与市地地储备中心共同向市土地、房产行政主管部门申请办理权属变更登记手续。

（七）交付土地。根据合同约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地储备中心交付被收购的土地和地上建筑物；被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。

第十条 土地使用权人申请土地收购必须提供下列资料：

（一）土地收购申请书；

（二）法人资格证明书；

（三）授权委托书；

（四）营业执照；

（五）土地使用权权属证明；

（六）房屋所有权权属证明；

（七）土地平面图；

（八）其它需要提交的资料。

第十一条 《国有土地使用权收购合同》应包括下列内容：

（一）收购土地的位置、面积、用途及权属依据；

（二）土地收购价格及其支付方式和期限；

（三）交付土地的期限和方式；

（四）双方约定的其它权利义务；

（五）违约责任；

（六）争议的解决途径。

第十二条 国有土地使用权收购的价格，按原批准土地用途的基准地价确定。

第十三条 实施收购的土地原为出让方式取得土地使用权的，其《国有土地使用权出让合同》自《国有土地使用权收购合同》生效之日起予以解除。

第十四条 以土地置换方式收购的，应分别确定土地价格，采取结算差价的方式进行。

第三章 储备土地前期开发利用

第十五条 市土地储备中心可对储备的国有土地进行地上建筑物及附属的拆迁、土地平整等前期开发工作。

第十六条 凡收购国有土地使用权的土地，需要进行前期开发的，市土地储备中心应按有关用地程序办理审批手续，取得合法的土地使用权和土地开发权。

第十七条 储备的土地在出让前，市土地储备中心可以依法将土地使用权单独或连同地上建筑物临时出租、抵押。

第四章 储备土地使用权出让

第十八条 储备的土地使用权，由市地行政主管部门按照土地管理法律法规的有关规定实施出让。

第十九条 储备土地使用权出让按下列程序进行：

（一）市土地储备中心申请地地价评估机构对储备土地进行评估，报市土地行政主管部门逐一确定地价；

（二）市地土储备中心向社会发布土地储备信息，包括地块位置、面积、规划用途及指标、地价、出让方式及使用年限等；

（三）市土地行政主管部门根据用地需求状况组织土地使用权出让。市区三级地段以内的储备土地使用权，用于房地产开发等经营性项目建设的，应通过招标、拍卖方式出让；其它储备土地，可招标、拍卖出让，也可通过协议方式出让。

第五章 土地储备中心资金运行管理

第二十条 储备土地资金实行财政专户管理，专款专用，其运作受市财政部门的指导与监督。

第二十一条 土地储备资金来源：

（一）市财政拨款；

（二）储备土地的增值资金；

（三）储备土地的抵押贷款；

（四）其它资金。

第二十二条 储备土地使用权出让金扣除收购、开发和储备管理成本后，全额上缴财政。
经市政府批准，吸引外资用于土地储备和前期开发的，其增值资金按比资比例分配。

第六章 法律责任

第二十三条 《国有土地使用权收购合同》一经签订，即产生法律效力，相对一方当事人必须全面履行合同约定的各项义务。

第二十四条 市土地储备中心非因相对一方当事人的过错而解除合同，导致相对人财产损失的，应承担补偿责任。

第二十五条 土地储备工作人员玩忽职守、滥用职权，给国家、集体造成重大损失或利用职务上的便利，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予相应的行政处分。

第七章 附则

第二十六条 本办法所称土地储备，是指县级以上人民政府（或政府授权的机构）依据法律程序，按照土地利用总体规划，运用市场机制，对收购、收回、征用的土地进行前期开发并予以储存，以备调控各类非农业建设用地需求的制度。

第二十七条 本办法自发布之日起施行。