我国民事上诉审程序的审查原则定位
徐纯志
内容摘要：通过对我国民事上诉审程序的重新审视，指出我国民事上诉审程序存在重大缺陷，其上诉审查原则粗漏，缺乏细密性，初审与上诉审权能划分模糊，两审法官自由裁量权分配不明，已不能满足新时期审判工作的需要，与当今现代司法理念不相符。因而笔者提出了确立我国民事上诉审的审查原则应为法律审为主事实审为辅原则、明显差错事实审查原则和滥用自由裁量权审查原则。
引 子
人类在追逐公平与正义的征程中，创制了民事诉讼制度，这种制度在人类的理性操纵下不断化解人类自己“制造”的永无休止的矛盾纠纷，人类社会因此得以在矛盾-化解－新矛盾－又化解的无限循环中求得平衡与发展。英美法大陆法国家如此，我国亦然。而我国社会主义民事诉讼制度与英美法系国家和大陆法系国家相比则显根浅底薄，底蕴不足。 虽可追溯到新民主主义革命时期，但我国真正建立起比较完整的民事诉讼制度是在1982年《民事诉讼法（试行）》颁布后。虽经修改以及最高人民法院司法解释作补充，但不足之处随着时代的发展逐渐显现， 笔者在司法实践中，深切体会我国民事诉讼上诉审制度及其理论最大的不足之处就在于初审（即一审）和上诉审（即二审或叫终审）的功能定位和价值导向模糊，特别是上诉审程序的审查原则缺陷明显，没有相关具体的规定和理论支撑，司法实务中两审法官经常为此“纠缠不清”，各执已见，或者反之上下随意“勾通”，两审变一审 。虽说初审无论如何大不过上诉审，但上述现象的泛滥不能不说是我国民事诉讼制度的不完善所至。随着司法制度的不断完善，诉讼法学理论研究的发展，现代司法理念的深入人心及对我国诉讼制度的影响，对我国民事上诉审程序加以完善已是当务之急。本文试述民事上诉审程序的缺陷并提出完善上诉审审查原则的一些构想，以期完善我国民事上诉审制度，目的是在合理和完善的上诉审程序下，当事人的合法权益得到充分合理救济，法律得到统一适用，两审法官的权能分工合理，初审和上诉审的权威同样得到制度的维护。笔者从一个初审法官角度试述这样的论题，求教于学者和上诉审法官，以期得到更好的答案。
一、上诉审功能概述
民事诉讼制度是利用国家公权力解决民事纠纷的典型机制。 其目的是缓解和消除民事纠纷，维护社会秩序；确定权利义务关系，保护民事权益。 而上诉审则是诉讼制度中的一个环节，是上级法院对下级法院已作出的尚未生效的裁判，根据当事人的申请进行复查审理的制度。为了保障裁判公正，各国民事诉讼法上都建立了上诉审程序，以其作为防错与纠错的机制。 民诉法学者陈桂明博士指出，上诉审的功能有五：第一，给审判者设立审判者；第二，保证审判者认识的往复性。 第三，保障当事人正当权利；第四，减轻法官责任负荷；第五，统一法律的适用； 笔者完全赞同陈桂明教授所归纳的上诉审之功能。上诉审功能有效地使诉讼程序更加科学和合理，使公平和正义在诉讼中最大限度地得以体现。然而关于英美国家上诉审功能的论述则更加精辟，比较有代表性的是美国上诉法院法官戴安·伍德（Diane wood）的观点，他认为美国上诉审的功能有六：第一，法律的正确适用；第二，法律的统一适用；第三，法律的演变与阐释；第四，纠正事实错误；第五，巩固司法体系的合法性并加强人们对其的信任；第六，司法体系中各部分的分工协作。 而我国民事诉讼上诉审的功能在于上诉审法院对初审法院作出的民事裁判所“认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、诉讼程序是否合法”进行审查，以维持正确的判决和裁定，纠正错误的裁判，发挥上级法院对下级法院的审判监督作用。
总的来说，上诉审是对初审慎重的修正，是增加纠纷解决机制的程序上的正当性和复杂性，是对当事人权益的高层次救济，是强化纠纷解决机制权威性的制度设计，是统一和正确适用法律追求公平与正义的社会需要。
二、我国民事上诉审程序的缺陷
上诉审程序是各国诉讼制度必设的救济程序，其功能如上所述，但并不能说上诉审程序具备上述之功能，所有的民事上诉审制度就完全发挥了其应有的功效。是否最大限度地发挥上诉审程序的功效，关键看该上诉审程序的制度设计的合理性和完善性。下面来考察我国的民事上诉审制度，正因为其自身存在严重缺陷就未能最大限度地产生一个完备的上诉审程序所应产生的功效。
（一）对上诉审的理性认识缺陷
有上诉就有改判，这是上诉审程序设计的初衷和必然后果。多年来，不论是法律界或者社会公众对上诉审改判和发回重审缺乏理性的认识。当然，出现这样的认识偏误原因是多方面的，但制度设计缺陷和理念落伍则是其主要原因。据统计，我国1998年1月至9月全国中级以上人民法院民事上诉案件新收157090件，其中维持原判62155件，占48.52％，改判27029件，占21.10％，发回重审的11576件，占9.04％，结合其他类型案件的发改数据 。于是，有法官在研究时得出这样的结论：“近二十年来，法院二审改判率不仅居高不下，而且还有增长的趋势，已经严重影响了一审判决的稳定性、司法的权威性，破坏了审判的程序性、司法的公正性。” 笔者赞同该文作者对上诉审程序缺陷的批判，但当我们认为上诉审程序存在缺陷应加以变革的同时，对上诉发改率 居高不下或者上下波动不应诚惶诚恐，上诉发改率的存在是这个制度的必然结果。然而，发改率应是多少为合理，其上下波动曲线幅度应如何，可以肯定，那是没有规律可循的，全国不会统一，世界也没有国际标准。据有关资料统计，美国联邦最高法院审理的上诉案件中，有80％推翻下级法院的判决。 那么其发改率即是80％，可以肯定其发改率超过我国任何一个法院。 难道我们就可据此推断，美国联邦各级法院法官素质和办案质量不如我国法官吗？或者说高素质的美国法官在办案时不是高度谨慎吗？回答肯定是否定的。我们知道，一个裁决的作出少则由一个法官决定，多则由数个法官决定，多个法官会审时很多情况下不能达成一致意见，最好的办法是以少数服从多数的原则来表决下判，初审如此，上诉审如此，出现这样的现象是法官认识的差异性和法官独立性所应出现的必然后果。这就决定了上诉审结果与初审不一致的可能性，而这种可能性随时都有可能发生，谁又能预测和控制这种可能性的发生呢？我们不能想象，假如上诉发放率为零那会是什么样的情形和后果，那会是：所有的法官对所有案件事实的认定和适用法律问题的认识都是一样，就如同同型号的机器，产出的均是相同的产品，或者两审法官会审强制统一意见。这样的设想是无法实现也不应当实现的，它否认了人认识的差异性和局限性，是与客观规律不相符的，与诉讼程序设计的初衷相悖的，否则上诉审就没有存在的意义。在这样的制度设计下试想会有哪个当事人还愿意付出沉重的代价上诉去讨得与初审一致的裁判结果。既然发改率不能预测而又不能控制， 我们不如调整心态，把其看着“改亦正常，不改亦正常”，正如美国联邦第六上诉区法院著名法官恩格尔（Engel）诙谐的话语：“我知道我做出的所有判决都得到上诉法院的支持是不可能的，一旦被改判，我想我会理解上诉法官也需要一份工作来维持生计，而且他们比我要聪明。”因此，两审法官应理性看待发改问题。初审法官在工作层面上首先要服从并执行上诉审法官的生效裁判，这是法律的规定，如打心里不服时可保留这样的心态：不是上诉审法官水平比自己高，而是他比自己更权威。正应验了这句名言：“判决不因正确而有效，却因有效而正确” 初审法院和法官不必惧怕发改而诚惶诚恐，应在合理限度内大胆行使自由裁量权，保持法律赋予自己的独立性。而上诉审法官相对于初审法官则具有终审权的优势，要注重尊重初审法官合理的自由裁量权，不可一律强求“弱势法官”（指初审法官）的判断得与自己保持一致，对“弱势法官”的“抱怨”应多加理解，更不能将发改率作为衡量初审法院和法官工作业绩的考评指标，这样的话，初审法院和法官又被逼回到诚惶诚恐无法独立的老路上去了。同时，上诉审法官亦严格把握上诉审查原则，不必顾忌对明显差错的初审裁审“于心不忍”，亦不必在作出发改裁判前“求得”初审法官的“同意” ，保持自身的独立性，行使自己上诉审的自由裁量权。
（二）上诉审程序审查原则简单划一，难以体现法律的细密性
我国《民事诉讼法》也规定了上诉审的审查范围是上诉请求的有关事实和适用法律，审查标准是原判事实是否清楚，适用法律是否正确，是否违反法定程序。 上述规定可归纳出上诉审的审查原则：（1）事实审与法律审并重审查原则；（2）差错审查原则。可见，我国民事诉讼上诉审审查原则之一是事实审与法律审并重，无孰重孰轻。这样的制度设计主要是对初审法官的素质不信任，同时亦模糊了两审的程序功能界限。不可否认，初审法官在十年前素质确实难以令人满意，虽然现在亦难以令人满意，但经过十余年的提高和更新，初审法官的素质已大大提高，在基层政权中应是素质较高的一族。同时，随着法律和诉讼制度的不断发展和完善，两审的程序功能应进一步明确定位，从目前国际通行的趋势是初审是事实审与法律审，强调事实审，而上诉审为法律审，这样才能体现两审的功能差异和司法权限分工，有利于实现诉讼的程序价值及公正与效率。而差错审查原则的制度设计前提是“有错必纠”，不论是大错小错、原则错误还是轻微错误，一律“纠正” 。“大错”（指事实认定和适用法律明显差错）由上诉审纠正这是各国通例，也符合上诉审的程序职能。但“小错”（即轻微错误）或者叫认识的细微差异则不应是上诉审的“纠正”范围。因此，随着社会经济文化的进一步发展，司法程序、司法中立和司法独立等现代司法理念的进一步确立，对诉讼制度的要求越来越细密，应对加强对我国民事上诉审审查原则的粗漏进行修正，进一步明确两审的职能分工和细化。
（三）上诉审法官的权限伸缩性无限扩大
我国诉讼制度实行两审终审制，虽有再审程序随后监督，但再审程序的不确定性和非正常程序性使启动再审程序扑朔迷离，难以发挥对上诉审有效监督之功效。绝大部分案件二审即了结并生效，同时由于上诉审裁判对初审裁判审查的原则定位模糊，对上诉审法官的限制难以精密，各上诉法院难有一致的自由裁量权限标准，给上诉审法官随意行使自由裁量权而不受限制开了无限伸缩之门，无限的权力难保程序的公正，公平与正义则难在上诉审得到充分的保证。
（四）对两审法官的自由裁量权限分配不明
凡是法律，既是普遍的因而也是抽象的，其具体适用，必须由法官在个案中予以具体化。法官不仅要依照具体的法条，还要考虑政治的、经济的、伦理的和个案的具体情况等因素，才能作出妥当的判决，将抽象的立法公正转化为具体的司法公正，这就是法官的自由裁量权。 自由裁量权是法官在审理案件中不论是法律适用方面或者认定事实方面均不可缺少手段和方法论，自由裁量权的本来意义是为了充分发挥法官在审判中的主观能动性，让法官在断案中凭借自己的司法经验和对法律的理解以及要考虑的具体情况等诸因素，在一定限度内权衡利弊，使裁判结果达到最大限度的公正、公平与合理。但法官在行使自由裁量权时应如何把握而不至滥用自由裁量权，两审法官的自由裁量权限如何分配，上诉审法官要不要尊重和维护初审法官的合理自由裁量权，我国的民事上诉审制度均难以体现。如果上诉审法官不尊重和维护初审法官的合理自由裁量权，推演下去即是上诉审法官有不受限制的自由裁量权，再推演下去则初审法官没有自由裁量权。这是不符合司法规律的，试想，哪一个初审裁判不是初审法官根据案件事实和法律权衡各种因素后妥善下判的，其中充满了理性的思维和自由裁量因素，在法律尚不完善—即使比较完善的情况下，离开法官的合理自由裁量因素那是不可想象的，初审法院和初审法官的作用和权威也就不复存在，初审已就没有实质意义。
（五）被上诉审发回重审和改判被普遍确定为错案责任追究标准或者案件质量标准导致初审法官的独立性丧失殆尽和上诉审之功能渐退
《民事诉讼法》第一百五十三条规定了上诉审对初审裁判发回重审和改判的依据，虽然没有明确规定被发回重审和改判的案件为错案，但是不可否认被相当多法院作为错案追究标准和质量标准，导致初审法官为了“防患于未然”，逃避被追究责任的危险，不遗余力地请示、汇报，两审法官“会审”初审，初审法官力图使初审符合上诉审法官的意图，并企图使之为一个模子铸出的“产品”。大法官万鄂湘的论述证明了这点，他说：“从另一个角度看，改判或发回的也不一定是错案，有的是因为两级法院的法官对某一法律条文的理解不一致，有的是因为适用法律的依据有不同认识，还有的是因为一审结束后又发现新的证据，……这些都不是严格意义上的‘错案’，外国法院也不认为这些是错案。” 因此，对“错案”的简单认识和随意追究法官责任不但不符合诉讼规律，而与现代司法理念和潮流格格不入，将会无情地抹杀初审法官的独立判断，他们在断案时将提心吊胆，担惊受怕。正如丹宁勋爵所述“所有法官都应该能够完全独立地完成自己的工作，而不需担惊受怕。决不能弄得法官一边用颤抖的手指翻动法书，一边自问，‘假如我这样做，我要承担赔偿损害的责任吗？’……只要法官真诚地相信他做的事情是在自己的司法权限之内，他就不应承担法律责任。” 这便是对法官司法豁免权的最好论述。如不改变目前的不当做法，独立裁判将会演变成请示上级后作出的行政决定，两审相互间的监督制约关系将会被弱化，根据诉讼规律合理设计的上诉审之功能难以实现。
二、民事上诉审程序的审查原则定位
文化部立法工作规定
文化部
文化部立法工作规定
文化部令第37号
2006年2月23日文化部部务会审议通过，2006年3月6日发布，自2006年4月10日起施行
第一章 总则
第一条 为规范文化部立法工作，保证文化立法质量，提高立法效率，根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》，结合文化实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称立法工作是指：
（一）编制中长期文化立法规划（以下简称立法规划）和年度文化立法计划（以下简称年度立法计划）；
（二）根据全国人大、国务院委托或者授权，起草、上报文化法律、行政法规草案；
（三）根据法律、行政法规授权和文化部职责，制定部门规章；
（四）为实施法律、行政法规和部门规章制定具有普遍约束力的规范性文件；
（五）修订、废止部门规章和规范性文件；
（六）解释部门规章；
（七）其它文化立法工作。
第三条 立法工作应当遵循以下原则：
（一）符合宪法、法律和行政法规的规定；
（二）切实保障公民、法人及其他组织的合法权益；
（三）科学规范文化行政部门的权力与责任；
（四）立足实际，广泛调研，充分协商；
（五）统筹规划、突出重点。
第四条 立法工作由政策法规司归口管理，各司（局）按照职能分工各负其责。
第五条 政策法规司在立法工作中承担下列职责：
（一）编制、组织和监督实施立法规划和年度立法计划；
（二）组织、协调立法调研；
（三）组织起草法律、行政法规和部门规章；
（四）审核各司（局）起草的法律、行政法规和部门规章草案送审稿（以下简称送审稿）；
（五）组织协调对部门规章和规范性文件的解释工作；
（六）负责规章备案工作；
（七）组织清理、汇编法律、行政法规、部门规章及规范性文件；
（八）其它文化立法工作。
第六条 属于《立法法》第八条、第五十六条的事项，应当制定为法律、行政法规。
在文化部行政管理职权范围内的下列事项，应当制定部门规章：
（一）依法设定行政处罚的；
（二）依法实施行政许可的；
（三）依据有关法律、行政法规的授权，需要制定具体实施办法的；
（四）对行政相对人权益有较大影响的。
涉及国务院其他行政部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟的，应当与国务院其他部门联合制定规章。
第二章 立项
第七条 根据国家推进依法行政的要求和文化事业发展的需要编制文化部立法规划和年度立法计划。
第八条 部机关各司（局）认为需要制定法律、行政法规和部门规章的，应当于每年12月10日前将立项申请报送政策法规司。
第九条 报送制定法律、行政法规和部门规章的立项申请，应当包括下列内容：
（一） 名称、起草单位及项目负责人；
（二） 立法必要性，包括立法依据及所要解决的主要问题；
（三） 拟确立的主要制度，如需设定行政许可的，应当说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况；
（四） 进展情况和进度安排；
（五） 其他有关材料。
不符合前款规定的，不予立项。
第十条 政策法规司对各司（局）报送的立项申请进行审查后，拟订年度立法计划，报部领导批准后公布。
第十一条 列入年度立法计划的项目，根据进展情况分为两类：
（一）完成项目，是指调研论证充分、立法条件成熟、需要在计划年度内通过部务会议审议的项目；
（二）调研项目，是指在计划年度内开展调研、论证，着手起草，待时机成熟时提交部务会议审议的项目。
第十二条 部机关司（局）认为需要对年度立法计划进行调整的，应当向政策法规司提出调整建议。政策法规司经审查认为确需调整的，报部领导批准。
第十三条 政策法规司应当对年度立法计划实施情况进行监督并及时向部务会议通报。
第十四条 根据全国人大、国务院统一部署和要求，编制和执行立法规划，参照本章的规定进行。
第十五条 文物方面的立法规划和年度立法计划由国家文物局编制，报文化部备案。
第三章 起草
第十六条 列入立法规划和年度立法计划的法律、行政法规和部门规章，由提出立项申请的司（局）负责起草。起草单位应当成立成员相对固定的起草工作小组并提供必要的经费保障。
第十七条 起草法律、行政法规和部门规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。
起草的法律、行政法规和部门规章内容涉及部内其他司（局）业务的，起草单位应当与有关司（局）协商一致，经协商难以达成一致的，报部领导决定。
起草的法律、行政法规和部门规章内容涉及其他部门的职责或者与其他部门关系密切的，起草单位应当主动征求意见，与有关部门协商一致；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报送审稿时说明情况和理由。
第十八条 起草法律、行政法规和部门规章，应当与现行有效的法律、行政法规和部门规章相衔接和协调。
法律、行政法规已经明确规定的内容，部门规章原则上不作重复规定。
第十九条 起草法律、行政法规和部门规章，应当逻辑严密，结构合理，条文内容明确具体，用语准确简洁，具有可操作性。
第二十条 法律、行政法规、部门规章根据内容需要，可以分为章、节、条、款、项、目。章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。
除内容复杂的外，部门规章一般不分章、节。
第二十一条 部门规章的名称可以称规定、办法、实施细则等，但不得称条例或者通知、通告、公告。对某一方面的行政管理关系作比较全面、系统的规定，称“规定”；对某一项行政管理关系作比较具体的规定，称“办法”；对实施行政法规作具体的规定，可以称“实施细则”。
工作规则、规程、标准、工作说明及图表、实施方案等规范性文件可以作为规章的附件或者单独发布，其效力由部门规章规定。
第二十二条 起草单位向政策法规司报送的送审稿，应当由起草单位主要负责人签署。
第二十三条 起草单位将送审稿报送政策法规司审核时，应当一并报送送审稿的说明和有关材料。
送审稿一般应当包括以下内容：
（一） 立法宗旨和依据；
（二） 调整范围；
（三） 基本原则；
（四） 基本制度和具体措施；
（五） 法律责任或者奖惩规定；
（六） 施行日期；
（七） 其他有关内容。
说明一般应当包括以下内容：
（一）立法必要性；
（二）起草的基本经过；
（三）解决的主要问题；
（四）确立的主要制度和措施；
（五）有关方面的意见及听取意见的情况；
（六）其他需要说明的问题。
有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。
第四章 审核
第二十四条 送审稿由政策法规司负责统一审核。
政策法规司应当重点从以下方面对送审稿进行审核：
（一）目前存在的问题是否需立法解决；
（二）确立的主要制度是否能有效解决目前存在的问题，是否可行；
（三）与现行有效的法律、行政法规和政策是否抵触；
（四）调研论证是否充分，对各方面意见的处理是否正确、合理；
（五）是否符合立法技术要求。
第二十五条 政策法规司在审核送审稿的过程中，必要时可以再次征求意见。具体形式包括：
（一）将送审稿或者送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见；
（二）就送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见；
（三）送审稿涉及重大问题的，召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证；
（四）送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，经部领导批准向社会公布或者举行听证会。
第二十六条 有关机构或者部门对送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，政策法规司应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和政策法规司的意见上报。
第二十七条 政策法规司应当认真研究各方面意见，与起草单位协商后，对送审稿进行修改，形成草案和对草案的说明。
草案和说明由政策法规司主要负责人签署，提出提请部务会议审议的建议。
第二十八条 文物方面的法律、行政法规和部门规章草案，由国家文物局法制机构全面履行审核职责，经国家文物局主要负责人签署后直接报部务会议审议。
第五章 决定与公布
第二十九条 法律、行政法规草案和部门规章应当经部务会议决定。
第三十条 部务会议审议法律、行政法规和部门规章草案时，由政策法规司作说明，也可以由起草单位作说明。
文物方面的法律、行政法规和部门规章草案，由国家文物局作说明。
第三十一条 政策法规司应当会同起草单位根据部务会议审议意见对草案进行修改，形成草案修改稿，报部长签署。
文物方面的法律、行政法规和部门规章草案根据部务会议审议情况需要修改的，由国家文物局修改后报部长签署。
第三十二条 法律、行政法规草案依照《立法法》、《行政法规制定程序条例》规定的程序上报国务院。
第三十三条 部门规章以部长令形式公布，部长令应当载明部门规章的制定机关、序号、名称、通过日期、施行日期、部长署名以及公布日期。
第三十四条 部门规章经签署公布后，文化部网站、《中国文化报》应当及时刊登。
第三十五条 部门规章应当自公布之日起三十日后施行。但是，涉及国家安全等重大事项以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。
第六章 备案和解释
第三十六条 部门规章签署公布后，起草单位应当自规章公布之日起五日内将印制完成的规章和说明文本装订成册，一式十五份，送政策法规司。政策法规司应当拟出备案报告，按照《法规规章备案条例》的规定，统一向国务院备案。
第三十七条 法律、行政法规条文需要进一步明确含义、界限的，或者需要作补充规定的，由政策法规司会同有关司(局)提出意见，由部领导签发后，按规定程序报请制定机关作出解释。
第三十八条 规章有下列情况之一的，由文化部负责解释：
（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。
规章解释由政策法规司参照草案送审稿审核程序提出意见，报请部务会议决定后公布。
文物方面部门规章的解释，由国家文物局报请部务会议决定后公布。
规章的解释与规章具有同等效力。
第七章 修改和废止
第三十九条 政策法规司应当根据需要，及时组织各司（局）对部门规章和规范性文件进行清理。
第四十条 部门规章和规范性文件有下列情形之一的，应当予以修改：
(一)与新公布的法律、行政法规或者其他上位法不一致的；
(二)基于政策或客观实际的需要，有必要增减内容的；
(三)同一事项在两个以上规章或者规范性文件中规定不一致的；
(四)其他需要修改的情形。
第四十一条 部门规章和规范性文件有下列情形之一的，应予废止：
(一)规定的施行期限届满的；
(二)规定的事项已经执行完毕，或者因情势变迁，无继续施行必要的；
(三)对同一事项已作出新规定的；
(四)因有关法律、行政法规的废止或者修订，失去立法依据的。
第四十二条 经清理需要修改、废止的部门规章和规范性文件，由有关司（局）提出意见，经政策法规司审核后，报部务会议审议决定后公布。
经清理需要修改、废止的文物方面的部门规章和规范性文件，由国家文物局提出意见，报部务会议审议决定后公布。
第四十三条 政策法规司应当依照《法规汇编编辑出版管理规定》的规定，每年将上一年颁布的文化法律、行政法规、部门规章及重要的规范性文件汇编成册。
第八章 附则
第四十四条 文化部与国务院其他部门联合制定规章的立法工作，参照本规定执行。
第四十五条 为实施法律、行政法规和部门规章制定具有普遍约束力的规范性文件时，应当在会签政策法规司后，报请部领导签署。
第四十六条 本办法自2006年4月10日起施行。1989年1月27日文化部发布的《文化部行政规章制定程序规定》同时废止。