广东省东莞市人民政府


东部快速路两侧土地征地及拆迁补偿款使用管理暂行办法
东府办〔2006〕85号
各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

　　市财政局《东部快速路两侧土地征地及拆迁补偿款使用管理暂行办法》业经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○六年十二月十四日


东部快速路两侧土地征地及拆迁
补偿款使用管理暂行办法

（市财政局）


第一章 总则

第一条 为加强东部快速路两侧土地征地及拆迁补偿款的使用管理，发挥资金使用效益，促进被征地村集体经济可持续发展，确保补偿款专款专用，根据市人民政府《东莞市东部快速路两侧土地统筹暂行规定》以及有关法律、法规，制定本办法。

第二条 东部快速路两侧土地统筹红线范围内的土地征用、拆迁补偿款使用管理，适用本暂行办法。

第三条 东部快速路两侧土地的征地补偿款实行包干制，补偿标准为6.5万元/亩。具体管理为：征地补偿款实行一次性补偿，由属地镇人民政府包干，市土地储备中心与属地镇签订征地合同，属地镇人民政府再根据当地的具体情况与各村委会签订征地补偿协议，征地补偿款由市财政下拨至各属地镇财政分局，再由属地镇财政分局按规定下拨到各村委会。

第四条 东部快速路两侧土地的拆迁补偿款标准为：永久建筑物拆迁补偿650元/平方米、简易建筑物拆迁补偿250元/平方米和其他建筑物拆迁补偿（按永久建筑物、简易建筑物拆迁补偿总费用的10％计算）。具体管理为：市土地储备中心与各属地镇人民政府签订拆迁协议后，拆迁补偿款由市财政下拨到各属地镇财政分局，然后由属地镇财政分局根据拆迁进度下拨到各村委会，再由各村委会核拨给被征地单位或个人。

第二章 补偿款使用管理

第五条 东部快速路两侧土地征地补偿款平均标准为6.5万元/亩，具体包括：土地补偿费、青苗补偿费、安置补助费（不含地上建筑物拆迁补偿）。青苗补偿费用于地上青苗等补偿，具体补偿标准由各属地镇根据国家有关规定，结合当地实际情况制定。青苗补偿费按青苗所属支付到个人或集体，做好签收领用手续。安置补助费属被征地村集体所有，用于被征地人员安置补助支出、住房（公寓）补助，具体补助标准由各属地镇根据有关规定，结合实际情况制定。各属地村按补助标准作出使用方案，经属地镇同意后实施，由属地镇人民政府监督使用。征地补偿款除按规定用于支付青苗补偿费、安置补助费外，余下部分作为村集体经济发展基金。

第六条 村集体经济发展基金属被征地村集体所有，只能用于投资具有稳定收益的厂房、商铺和投资收益稳定、风险较低的生产性支出等，不得用于非生产性支出。投资收益按规定进行分配，用于村民社会保障、福利等支出和村公共事业支出。各属地镇人民政府负责制定被征地村集体经济发展基金管理办法，各属地村（组）使用村集体经济发展基金，需作出使用方案，经村民代表会议讨论通过后，报当地镇人民政府审批同意后实施，由各属地镇监督使用。

第七条 东部快速路两侧土地拆迁补偿款，各属地镇财政分局要根据拆迁进度及时将市财政下拨的拆迁补偿款核拨给各村委会，再由各村委会核拨至被征地单位或个人，并切实做好领取补偿款的登记签收手续。任何单位或个人均不得截留、挪用拆迁补偿款。

第八条 各属地镇财政分局要开设“东部快速路两侧土地征地及拆迁补偿专户”，将市财政下拨的征地及拆迁补偿款实行专户储存、专帐核算。并将对该项资金的使用情况按月上报市财政局和市东部快速路两侧土地统筹工作领导小组办公室。

第九条 各属地村委会要开设“征地及拆迁补偿专户”专门用于核算各属地镇财政分局下拨的征地及拆迁补偿款，并按规定实行专款专用，使用完毕后，该帐户予以取消。

第三章 监督管理

第十条 各属地村要将青苗补偿费、安置补助费和村集体经济发展基金实行每月公示制度，每月在各属地村委会财务公布栏上公布，接受村民监督，并及时上报各属地镇财政分局和农业办公室。

第十一条 各属地镇每年要组织两次补偿款专项审计，审计内容包括：补偿款的支付情况、村集体经济发展基金收支情况、投资收益及使用情况及财务公示情况等。

第十二条 市东部快速路两侧土地统筹工作领导小组办公室、市财政局负责定期到各镇抽查征地及拆迁补偿款支付情况。如发现有违反规定，挪用、占用征地拆迁补偿款的，勒令限期退还款项给被征地单位或个人，并追究当事人责任。


第四章 附则

第十三条 由各相关镇根据本暂行办法，结合当地实际情况，制定实施细则，报市东部快速路两侧土地统筹工作领导小组办公室和市财政局备案，并切实做好补偿款的使用监督工作。

第十三条 本暂行办法由市财政局负责解释。

第十四条 本暂行办法自2006年12月1日起施行。


浅析无权代理人对相对人承担民事责任的根据

钱贵


　　（一）无权代理人对相对人承担民事责任根据的相关学说
　　1、契约当事人说。该说认为无权代理人为契约当事人，应受签订契约的效力约束。因此无权代理人对相对人的民事责任的根据是违约责任。
　　2、侵权责任说。该说以萨维尼为代表。违约责任的构成要件包括主观和客观两个方面，客观条件是指违反合同或者合同不履行的事实；主观条件是债务人对于合同不履行有过错，即违约行为和过错是违约责任的一般构成要件。由于违约责任存在的前提是双方当事人之间的合同关系，因此违约责任制度保护的是当事人因合同所产生的利益。此说则认为在无权代理的情况下，无权代理人与相对人之间不存在任何契约关系，无权代理人不负契约上的责任。故确定无权代理人民事责任，可以适用契约外的责任原则，即将无权代理人对善意相对人所为的无权代理行为认定为侵权行为，由行为人负侵权赔偿责任。
　　3、缔约过失责任说。缔约过失责任的系统理论为德国伟大的法学家耶林所创。1861年耶林在其主编的《耶林民法学理论年刊》第4卷发表了题为“缔约上的过失--契约无效与不成立时的损害赔偿”的论文，阐述了一个极为重要的概念。在侵权行为与契约法之间找到了另一种责任根据，即缔约过失责任制度所保护和救济的不是一般侵权行为保护的对象，也不是契约责任所涵盖的内容，但关于举证责任、时间及责任基础等问题上却适用契约法的原则加以处理。由于侵权责任说不利于保护善意第三人的利益，因而耶林采用缔约上的过失原则来解释无权代理人对相对人的责任，以扩大责任的范围。该说认为缔约过失责任是责任人违反了积极协力、通知、照顾等义务而发生的责任，所以必须找出发生这些积极义务的根据。无权代理人正是违反了在订立合同是因诚实信用所发生的附随义务而发生的责任，因此是积极的告知相关事情的义务，故而为缔约过失责任。
　　4、默示担保责任说。这种学说以巴赫为代表。该说认为，无权代理人为代理行为时，除有明显的反对意思表示外，其与相对人间常有担保相对人不因此而受损害的默示契约。按巴赫的观点，代理人为代理行为时，存在两个层次的意图：第一层次的意图是代理人为被代理人为法律行为，使该法律行为之效果直接及于被代理人；第二层次的意图是如果该法律行为对被代理人不能发生法律效力，则由行为人自己依法律行为的内容而负责。默示担保责任说扩大了无权代理人的责任范围，达到了保护善意第三人的目的，因为无权代理人有无过错均应承担责任。
　　5、特别责任说。又称法定责任说。该说认为，无权代理人的责任系由法律直接规定产生的，不以无权代理人的过错为成立要件，亦非因为无权代理人违反了默示担保义务，当是一种特别责任。这种责任的承担不以无权代理人的故意、过失为要件，属于一种无过失责任。由此可见，即使无权代理人不知其无权代理，或者被欺骗、胁迫进行无权代理，同样要承担民事责任。这种学说被称为新派，先为德国所采纳，后德国民法典、日本民法典、瑞士债务法等都做了规定；而其他学说被称为旧派，为法国民法典及奥地利民法典所采用，法典中没有做明文规定，而是适用于债的不履行或侵权行为的规定。
　　（二）笔者对以上学说的评议及观点
　　违约责任的基础是存在有效的合同，而无权代理人与相对人之间的合同效力待定，当被相对人拒绝追认时合同无效，或相对人之行使撤销权使之归于无效，因此不存在有效合同。既然他们之间不存在合法、有效的合同，则根本谈不上无权代理人的违约责任。同时，违约责任违反的民事义务是合同义务，而无权代理人与相对人之间所订立的合同内容并未涉及确定代理人是否享有代理权，因此他们之间不存在违反合同义务的事项。基于上述理由契约当事人说不能做为无权代理人对相对人民事责任的根据，该说的漏洞非常明显。
　　侵权责任的责任基础是法律的规定，不体现当事人的意思自治，且违反的民事义务是法定义务，基于此，该学说有利于保护相对的合法利益，这也是该说存在的原因之处，但此说的缺点在于不足以完全保护善意第三人的利益。因为按照这种学说，无权代理人仅就代理权的存在和范围以恶意的方法欺骗相对人时才产生无权代理人的责任，即以过错为一般情况，无过错为特殊情况，其责任范围也只以消极利益为限，而不包括积极利益。然而无权代理的责任也存在过失的情况，该学说将无权代理人民事责任限于非常狭窄的范围之内，不能适应客观情况的要求，不能完全保护善意第三人的利益。因此笔者也不赞同用该学说来作为无权代理人承担民事责任的基础。
　　按照耶林的观点，就从事缔结契约的人，是从契约交易外的消极义务范畴进入契约上的积极义务的范畴，缔约当事人于契约缔结之际或准备缔约的过程中，对于相对人负有与契约有效缔结时相同的注意义务。如果缔约当事人未尽到此种契约缔结上的注意义务，致使契约不能成立的，该当事人应赔偿相对人因信赖其契约有效成立而产生的损害。无权代理人在缔约时，即应注意到自己有无代理权及能否得到本人的承认。如果行为人本无代理权，又未得到本人的同意，则显然无权代理人有过失，自己应负责。这种学说将无权代理人责任的范围扩大到无权代理人有过失的场合，这为当时的许多学者所支持。但依本人看来缔约过失责任学说仍不足以适应交易安全及保护善意第三人的需要。同时，无权代理人系以被代理人的名义订立契约的，无权代理人与第三人之间不存在任何契约关系，因而也就谈不上缔约过失责任，这是该说致命的缺点所在。因此用缔约过失责任来解释无权代理人对相对人的民事责任也是不妥的。
　　默示担保责任说也存在一些缺陷：一是当被代理人不受代理行为约束时使无权代理人成为该法律行为的当事人而享有权利和承担义务，是与代理制度的旨意相悖的；二是代理行为的主体应为被代理人与相对人，而担保契约的主体为代理人与相对人，故将以代理人自己作为当事人而与相对人所缔结的担保契约，包含于以他人名义并以为他人的意思所为的代理行为中，显然不妥。为补救这一缺点，有的学者修正了默示担保责任说。主张无权代理行为虽系以被代理人名义为之，但无权代理人与相对人间另有以自己名义所订立的担保被代理人应受其代理行为拘束的附随契约。默示担保责任说曾为德国帝国法院所采用。在英国法中亦以默示担保责任说来认定无权代理人的民事责任。在1857年的“考伦”一案中，被告（代理人）在未经授权的情况下，声称自己是甲（被代理人）的代理人，并把甲的一块耕地出租给原告（第三人）。法院认为，被告应当对原告承担责任，因为被告已经默示保证自己拥有出租耕地的代理权限，并认为，被告向原告承担的损害赔偿包括原告由于对甲提起强制履行耕地出租合同之诉却一无所获而承担的各种费用。法院在该判例中责令代理人承担责任的理论基础就是代理权限默示保证义务。依笔者看来，该说在我国并没有相关的立法和实践依据，如果在我国引用此说的话会给司法实践活动带来不便，因为我国是大陆法系国家，判例在我国不是法律渊源，没有法律效力，且立法上没有该说的立法规定，在实践中引用此说来解决无权代理人对相对人民事责任问题则会造成司法混乱的现象，不利于我国法治社会的建设。
　　再深入分析可知，默示担保责任说相对于侵权责任说和缔约过失责任说，扩大了无权代理人的责任范围，达到了保护善意第三人利益的目的，但是这种学说中的担保契约的存在系出于学者们的拟制，而非客观的存在。将无权代理人的责任建立在拟制的基础上，当然不太妥当。但是，这种学说不以无权代理人是否有过错来认定其责任，则具有合理的因素。学者们基于这一合理因素创立了特别责任说。目前，特别责任说已成为通说。
　　综上所述,本人也赞成特别责任这一学说。该说的责任基础是法律的规定，违反的民事义务也是法定义务，且责任的构成是以无过错为基础的，这样看来运用该说来解释无权代理人对相对人的民事责任则可以彻底地、完全地保护善意第三人的利益，同时可以看到该说在立法上也是存在根据的。《德国民法典》第179条第⑴款规定：“以代理人的身份订立契约者，如不能证明其有代理权，而被代理人又拒绝追认者，相对人有权依其选择，得令代理人履行或赔偿损害。”《日本民法典》第117条第⑴款规定：“作为他人代理人缔结契约者，如不能证明其代理权，且得不到本人追认时，应依相对人的选择，或履行契约，或负损害赔偿责任。”我国台湾民法典及判例亦采取特别责任说。从我国民法通则的规定来看，我国民法对于无权代理人责任采取的是特别责任说。民法通则第66条规定：“没有代理权、超越代理权或代理权终止后的行为，只有经过被代理人追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。”显然这种特别责任是不以无权代理人的过错为成立要件的，是无权代理人违反法律规定的没有代理权不得以他人名义从事代理行为的义务的当然结果。因此该说在我国在理论上和立法上都有根据，并表明特别责任说更有利于明确无权代理人责任的性质，保护善意第三人的利益。基于此在我国适用该说来确定无权代理人的责任性质更有利于司法实践活动和我国的法制建设，更符合我国的具体情况。


北安市人民法院 钱贵