行政执法监督工作存在的问题和对策

卜凡涛


一、概述
行政执法监督有广义和狭义两种含义。广义上的行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导活动。是一个包括权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的内部监督、执政党的监督、社会团体和社会舆论监督等多层次、多形式的监督体系。狭义上的行政执法监督是行政机关对一定范围内的行政执法机关和行政执法人员的行政执法活动依法进行评判、监控、督促和制约，是行政机关内部对行政执法的层级监督。本文在狭义上探讨行政执法监督的有关问题，即政府内部的行政执法监督。
随着我国“依法行政”、“建设法治政府”时代的到来，政府法制工作也得到了更多的重视，在行政决策，法律事务的处理处理等方面发挥了重要的作用。行政执法监督是政府法制工作的重要职权之一。主要通过行使通知限期改正权、提请同级政府处理决定权、与政府工作部门协调沟通权等权力来发现和纠正执法中存在的问题，从而达到监督的目的。政府法制工作机构的执法监督是一种内部监督，与行政诉讼等监督方式相比，在监督方式上可以更加灵活，沟通上也较为方便，一方面减少了行政机关的纠错成本，另一方面，这种内部监督更加注重从执法队伍建设等基本层面进行监督，更加有利于行政机关从根本上解决行政执法中存在的问题，而且通过在作出具体行政行为之前提供一些执法意见，降低了违法行政的几率，从而很大程度上减少了行政机关因其他监督可能成为被告的不利地位，将违法行政带来的负面影响降到最低限度。但是，行政执法监督还存在着很多与自身职权不相适应的制约因素，如何正确这些因素，并找出切实可行的对策，对于更好地发挥执法监督功能具有重要的意义。
二、存在问题
一是监督力量较为薄弱，不利于我国依法行政目标的实现。改革开放之前，特别是十年内乱时期，“法律虚无主义”盛行，我国政府法制机构基本上处于瘫痪或者空白的状态。改革开放以来，随着我国市场经济体制的逐步确立，政治体制改革也不断深化。政府法制工作正是在这种大的经济、政治变革环境下得以恢复、重建并正常运转起来。但是，由于我国法治理念的缺失，特别是在政府行政领域，认为行政就是管理，“政府不能为非”的思想还占据着统治地位，这就造成了对政府法制机构建设重视不够，存在着机构过于简单，人员配备不齐全的情况。有些地方没有设置专门的政府法制机构，法制工作由相关部门作为一项“兼职”来对待。有些政府法制机构人员、设备配置较为薄弱、办公经费不足。没有足够的人力物力来完成对政府行政的监督职能。监督职权得不到有效的行使和落实。
二是行政执法监督理论上的缺失。在行政法学关于行政监督法律关系的论述之中，几乎没有涉及到政府法制机构的行政执法监督职能。我国行政法理论对于行政监督的论述，包括国家立法机关、司法机关以及专门的监督机关（监察、审计等）以及社会力量对政府行政活动的监督。而对于政府法制机构这一重要的政府内部监督力量，却论之甚少。理论上的缺失使得这一内部监督的存在和重要性容易被忽略。而在立法层面，我国缺少一部统一的政府法制监督法。而其他的监督方式都有与之职权相适应的立法，例如立法机关对政府的监督以《宪法》作为依据，监察部门有《监察法》，司法机关有《行政诉讼法》，作为广义上的政府内部监督行政复议有《行政复议法》作为法律支撑。而行政执法监督没有全国统一的法律文件，尽管各地大都有法律文件规范行政执法监督行为，但是，就我国行政执法监督对依法行政工作的重要性而言，制定一部统一的政府行政执法监督法，更有助于我国依法行政工作的开展。
三是监督制度设计不完善，与我国行政执法现状不协调。
第一，监督制约机制过于薄弱。我国的行政执法监督工作主要由以下几个制度来实现：行政执法证件管理制度、规范性文件备案制度、执法情况通报制度、重大处罚案件报备制度、案卷评查制度以及对政府各部门法制工作的检查制度。首先，这些制度在运行中，没有相应的反馈机制，行政机关对监督机构的处理意见采纳执行等后续行为往往陷于监督空白。其次，有些监督结果没有纳入行政机关工作考核体系之中，这样一来，工作好坏，制度落实的优劣情况就不能反映到行政机关的整体工作之中，从而也就引不起行政机关对执法工作的重视，不利于行政执法工作的提升。
第二，有些制度是“表面文章”，形式大于内容。例如执法通报制度，每个季度一报，其数字完全由各相关单位报送，而且对其报送的数字并不要求有相关的案卷资料予以佐证，这样就很难避免有些部门错报、漏报甚至是编造一些数字来应付，这项制度就是典型的“表面文章”，完全是形式，使得监督变成了统计，起不到真正的监督作用。
第三，监督配套机制不够健全。监督内容规定过于简单，没有建立起相应的配套措施。例如对拒绝或者拖延履行法定职责行为，只是规定通知其限期改正，逾期不改正的，可以提请同级人民政府作出处理决定。但是没有具体的制度来规定如何获得此类行为，如何认定此类行为，改正的期限以及改正后是否需要反馈给监督机构等内容。
三、完善行政执法监督制度的对策
一是更加重视行政执法监督工作，加强行政执法监督队伍建设，夯实执法监督工作的物质、人力等资源基础。进一步规范、加强行政执法监督岗位建设，增加岗位工作人员数量，加大建设中的人力物力投入，把行政执法监督建设成与其他监督方式力量平衡发展的重要监督方式。
二是加强行政执法监督理论和立法建设。以行政法理论和执法监督实践为基础，建立一套完善的政府执法监督理论体系，弥补我国行政法对执法监督研究缺位的不足，可以从行政执法监督法律关系着手，定位监督方与被监督方的权力义务关系。结合各地行政执法实际，统筹兼顾，尽快制定统一的执法监督法律文件，以使得该监督方式有更加具体明确的法律支持，避免监督无据、监督随意、监督不力的情况，从而促进执法监督工作的开展。
三是进一步完善监督制约机制，建立一套与行政执法状况相适应的监督制度。我国的执法监督还存在着表面化、制约机制不健全等情况，不能解决困扰行政执法的一些问题。因此，建立起一套措施得力、监督有效的制度势在必行。笔者以为。可以从以下几个方面着手建设。首先建立一套行政执法动态信息收集制度。通过实地调查、电视广播、群众反映等方式，对涉及行政执法的相关信息进行分析、判断、筛选，从而将这些信息与相关行政机关的职权相联系，从而提出执法建议，建议相关执法部门开展有的放矢的重点执法活动。例如，监督机构在接受群众对某些执法部门不作为的举报，调查核实之后，就可以督促有关职权部门开展行政执法活动。第二、强化制约机制。监督需要有相应的制约机制，我国政府执法监督的制约机制过于薄弱，不利于行政机关自我纠错。针对这种情况，应该建立起一套权责统一的监督制约机制，一是建立对监督机构的处理意见采纳反馈制度。有关行政机关要重视监督机构的建议，并将处理意见采纳与否等相关情况反馈给监督机构。二是建立监督结果与工作考核挂钩制度。要把执法监督作为各部门工作考核的一项重要内容，直接与单位政绩挂钩。
结语
总之，我国的行政执法监督制度作为政府法制工作的一项重要制度，在推动行政执法部门自我纠错，提高依法行政能力，打造“法治政府”实现“依法行政”的目标等方面发挥着重要的作用。但是，不可否认，我国的行政执法监督机制受传统思想、经济发展、民风民俗等诸多方面的影响，还存在着这样那样的问题，只有加大监督机构自身建设，完善执法监督理论体系，加大监督制约机制，这一制度才会更加完善，从而发挥出更大的监督作用。


广西壮族自治区南宁市人大常委会


南宁市社会急救医疗管理条例

（2008年6月20日南宁市第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过 2008年11月28日广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议批准）


第一章 总 则


第一条 为及时有效救治伤病员，规范社会急救医疗秩序，促进社会急救医疗事业健康发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例所称社会急救医疗，是指对急、危、重伤病员及灾害性、突发性事件伤病员，在事发现场及转送医疗机构接诊的院前紧急医疗救护。

第三条 社会急救医疗实行属地管理。本市行政区域内的各级各类医疗机构和与社会急救医疗行为相关的单位和个人，均应当遵守本条例。

第四条 社会急救医疗遵循统一指挥调度，就急、就近实施救护的原则。

第五条 社会急救医疗事业是政府主办的公益性事业，是社会公共安全和公共卫生体系的重要组成部分。

市、县（区）人民政府应当把社会急救医疗事业纳入国民经济和社会发展计划，建立稳定的财政投入和增长机制，保障社会急救医疗事业与本地区经济社会协调发展。

第六条 在社会急救医疗工作中成绩显著的单位和个人，市、县（区）人民政府应当给予表彰、奖励。

第七条 市卫生行政部门主管本市行政区域内社会急救医疗工作。

县（区）卫生行政部门在市卫生行政部门指导下负责本辖区内社会急救医疗工作。

财政、公安、交通、民政、劳动和社会保障、消防、食品药品监督、城市管理、供电、电信等有关部门和单位应当按照各自职责，做好社会急救医疗工作。



第二章 社会急救医疗网络建设



第八条 全市社会急救医疗网络建设发展规划由市卫生行政部门依法制定并组织实施。

第九条 南宁市社会急救医疗网络包括：

（一）南宁急救医疗中心；

（二）急救医疗站；

（三）群众性医疗救援组织；

（四）接诊医疗机构。

第十条 南宁急救医疗中心主要承担以下职责：

（一）负责全市社会急救医疗的组织、指挥和调度；

（二）制订急救预案和急救医疗管理制度；

（三）开展社会急救知识普及、技能培训和急救医疗科研工作；

（四）负责社会急救医疗信息的收集、统计、分析、报告。

第十一条 经市卫生行政部门批准，南宁急救医疗中心以及具有急诊综合救治能力的医疗机构可以组建急救医疗站。

急救医疗站的设置，应当符合国家规定的标准和本市的设置规划，并按规定配置相应的急救医疗设备和设施。

第十二条 急救医疗站承担以下职责：

（一）服从南宁急救医疗中心的统一调度，负责急、危、重伤病员以及灾害性、突发性事件伤病员的现场救护和转送工作；

（二）及时反馈社会急救信息；

（三）定期组织急救演练；

（四）开展急救医疗常识宣传。

第十三条 机场、火车站、长途汽车站、体育场馆、会展场馆、风景旅游区、大型工矿企业、学校及其他容易发生灾害性、突发性事件的单位，应当建立群众性医疗救援组织，负责发生在本单位区域内的灾害性、突发性事件的紧急医疗救援工作。

第十四条 接诊医疗机构由市（县）卫生行政部门在具有综合救治能力的医疗机构中确认，承担接收、救治伤病员的职责。



第三章 社会急救医疗服务与管理



第十五条 南宁急救医疗中心在南宁市城市应急联动中心内设立“120”调度中心，负责受理紧急医疗呼救。紧急医疗呼救使用“120”特别服务号码。

第十六条 急救医疗站实行24小时急救医疗值班制度。

急救医疗站接到“120”调度中心指令，除不可抗力外，应当在5分钟内派出救护车和救护人员。

急救医疗站不得拒绝出诊或者拒治、拒运伤病员。

第十七条 “120”调度中心的调度人员应当具备相应的执业资格，在受理急救医疗呼救时应当对伤病员或者现场其他人员给予必要的自救或者互救指导。

第十八条 急救医护人员应当按急救医疗工作规范，实施现场应急救护。

伤病员需要转送接诊医疗机构救治的，急救医护人员应当向伤病员或者其亲属说明情况并征求意见。急、危、重伤病员或者其有民事行为能力的亲属已明确救治医疗机构的，在病情允许的情况下，急救医护人员应当及时将伤病员送至指定的医疗机构。伤病员不能表达意愿且无亲属在现场的，急救医护人员应当根据伤病员情况按专业分类及时、就近送往接诊医疗机构。

第十九条 接诊医疗机构对急救医疗站转送的急、危、重伤病员应当按照首诊负责制的要求采取措施进行救治，不得以任何理由拒绝收治。

第二十条 发生重大灾害性、突发性事件时，医疗机构必须服从当地政府的统一指挥调度，实施紧急医疗救护。根据需要，政府有权依法征用非医疗机构的运输工具，执行临时性急救医疗任务。

重大灾害性、突发性事件所在地的单位和个人，应当及时给予急、危、重伤病员紧急援助，并协助医疗机构进行现场应急救护和优先运送伤病员。

第二十一条 急救医疗站、接诊医疗机构应当及时将实施的急救医疗情况报告“120”调度中心。

第二十二条 急救医疗站应当按规定配备有资质的急救医护人员。急救医师应当从具备三年以上临床实践经验医师中选配；急救护士应当从具备二年以上临床实践经验护士中选配。

急救医护人员在执行急救医疗任务时，应当统一着装、佩戴统一标识。

第二十三条 急救医疗站救护车应当按照规定喷涂标志图案，安装警报器、标志灯具，车载装备应当符合标准。

值班救护车应当专车专用，任何单位和个人不得使用值班救护车从事非急救医疗活动。

第二十四条 社会急救医疗的出车、出诊、抢救、治疗等收费，按照价格行政主管部门核定的项目和标准收取，收费标准应当向社会公示。

伤病员或者其家属应当按照规定支付急救医疗费用。

第二十五条 禁止下列扰乱社会急救医疗秩序的行为：

（一）擅自设立急救医疗中心、急救医疗站或者冒用急救医疗中心、急救医疗站名义开展社会急救医疗活动；

（二）擅自设置其他形式的急救电话；

（三）拨打“120”特别服务电话提供虚假信息、恶意呼救；

（四）阻碍执行急救医疗任务的救护车通行；

（五）妨碍急救医护人员施救工作。



第四章 社会急救医疗保障



第二十六条 市、县（区）人民政府应当将社会急救医疗专项经费列入财政预算，专项用于社会急救医疗工作。社会急救医疗专项经费用于下列事项：

（一）社会急救医疗网络建设和运行；

（二）应急药品储备和其他急救物资储备；

（三）重大活动的急救医疗保障；

（四）突发性事件的急救医疗；

（五）急救人员培训和演练；

（六）群众性自救、互救知识的宣传教育；

（七）市、县（区）人民政府规定的其他用途。

社会急救医疗专项经费来源由各级财政预算拨款、境内外组织和个人捐助和按规定可用于社会急救医疗的其他资金组成。

社会急救医疗专项经费纳入财政专户管理，专款专用，不得挤占挪用。财政、审计部门应当对社会急救医疗专项经费的使用进行监督。

第二十七条 鼓励公民、法人或者其他组织按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定向社会急救医疗事业进行捐赠。

第二十八条 执行急救任务的救护车辆享有道路优先通行权，在确保安全的前提下，不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制，在禁停路段可临时停放。

第二十九条 接受急救医疗的伤病员参加城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗的，可不受定点医疗的限制。

第三十条 城市生活无着落的流浪乞讨人员、身份不明人员突发急、危、重病时，急救医疗站和接诊医疗机构应当给予救治，同时通知公安、民政部门及时甄别其身份。属于救助对象的，其急救费用由民政部门通过救助管理经费渠道解决。急救费用纳入当地财政预算，据实开支。

第三十一条 人民警察、消防队员、机动车驾驶员、民政救助人员、人民教师、旅游业从业人员和参加群众性医疗救援组织人员，应当接受急救医学知识、现场医疗急救技术的培训。

第三十二条 广播、电视、报刊等新闻媒体应当经常开展社会急救医学知识宣传活动。

医疗机构、红十字会应当定期在街道、社区开展医疗急救常识宣传和技术培训。

学校应当宣传急救医学知识，培训急救技能，提高师生的急救意识，增强自救、互救能力。

第三十三条 卫生行政部门应当公布社会急救医疗监督投诉电话，接受社会监督。



第五章 法律责任



第三十四条 急救医疗站、接诊医疗机构有下列行为之一的，由卫生行政部门责令改正，并可处以1000元以上10000元以下的罚款：

（一）违反本条例第十二条第一项规定，不服从统一调度的；

（二）违反本条例第十六条第二款规定，不在规定时间内派出救护车和救护人员的；

（三）违反本条例第十八条规定，不按规定要求救治、转送伤病员的；

（四）违反本条例第二十一条规定，不按规定报告急救医疗情况的。

第三十五条 违反本条例第十六条第三款规定和第十九条规定，急救医疗站拒绝出诊或者拒治、拒运伤病员或者接诊医疗机构拒绝收治转送的伤病员的，由卫生行政部门责令改正，并可处以5000元以上20000元以下的罚款；造成严重后果的，处以20000元以上50000元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十六条 违反本条例第二十五条第一项、第二项规定的，由卫生行政部门处以3000元以上10000元以下的罚款。

第三十七条 违反本条例第二十五条第三项、第四项、第五项规定的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十八条 卫生行政部门及其工作人员、急救医疗中心及其工作人员违反本条例，利用职务上的便利谋取非法利益、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第六章　 附　则



第三十九条 本条例自2009年3月1日起施行。